A VISÃO INTERNA DA JUSTIÇA FEDERAL

 

APRESENTAÇÃO

 A pesquisa A Visão Interna da Justiça Federal consiste no levantamento de pontos críticos que diminuem a efetividade da atuação da Instituição, bem como de propostas de soluções para os problemas identificados, a partir de entrevistas semi-estruturadas com uma amostra estratificada de juízes federais e, num segundo momento, de uma coleta de dados mais ampla, realizada por meio de questionários enviados a todo o universo de juízes federais.

As entrevistas foram realizadas no período de maio a junho de 1994, em cada uma das cinco Regiões da Justiça Federal, sob a orientação de um pesquisador do Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília.

Além de possibilitar conhecer a realidade institucional, a partir de relatos de seus membros, as entrevistas permitiram referendar ou refutar os problemas identificados por meio de análise documental (A Justiça Federal através de documentos, volume 1 da Série Pesquisas do CEJ), incorporar novas questões e indicar os problemas cujas soluções devem ser buscadas por meio de ações do Conselho da Justiça Federal e da realização de eventos de aperfeiçoamento.

A percepção da realidade institucional, obtida a partir dos dados levantados nos questionários, e as sugestões oferecidas pelos juízes não sofreram crítica ou arremate, deixando-se aos leitores a avaliação final.

O presente relatório, na primeira parte, expõe a metodologia utilizada na pesquisa e, em uma segunda etapa, analisa os problemas que surgiram com maior freqüência, segundo as várias classificações adotadas. Além do tratamento individual dado às questões que falam do desempenho e da imagem da Justiça Federal, são discutidas, também, aquelas que, apesar de não terem sido citadas com freqüência, são consideradas relevantes no contexto institucional.

A Visão Interna da Justiça Federal integra o Programa de Pesquisas sobre a Justiça Federal - 1993/1994, aprovado pelo Conselho da Justiça Federal e desenvolvido pela Subdiretoria-Executiva de Estudos, Pesquisas e Informação, do Centro de Estudos Judiciários.

 

1 INTRODUÇÃO

A incapacidade de o Estado brasileiro responder, de forma consistente, às demandas da sociedade, gerou um descrédito nas instituições públicas, sendo, por isso, inevitável uma avaliação do seu desempenho, com vistas a assegurar a própria governabilidade do País e a manutenção do Estado Democrático de Direito.

Na esfera do Poder Judiciário, a Justiça Federal é um segmento especializado no processamento e julgamento das ações em que a União, entidades autárquicas ou empresas públicas federais figurem como autoras¸ rés, assistentes ou oponentes.

Dada a regionalização da Justiça Federal e a necessidade de manter a sua unidade e identidade, a Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Conselho da Justiça Federal a supervisão orçamentária e administrativa da instituição, sendo-lhe determinada, posteriormente, por meio da Lei nº 8.472/92, a organização e coordenação das atividades administrativas que necessitem de orientação comum.

O Centro de Estudos Judiciários, órgão integrante da estrutura organizacional do Conselho da Justiça Federal, em função da competência institucional, conferida pela mencionada lei, de efetuar estudos e pesquisas com vistas ao aperfeiçoamento do Sistema Judiciário, desenvolveu, entre 1993 e 1994, o Programa de Pesquisas sobre a Justiça Federal, por meio do qual buscou proceder à análise da imagem institucional, segundo a ótica dos seus integrantes, da sociedade civil organizada e dos meios de comunicação de massa.

O presente relatório apresenta os resultados obtidos por meio da pesquisa A VISÃO INTERNA DA JUSTIÇA FEDERAL.

 

1 OBJETIVOS

1.1 Geral

Conhecer a realidade institucional, a partir de relatos de seus membros.

 

1.2 Específicos

  • Conhecer as principais dificuldades vivenciadas pela Justiça Federal no desempenho da atividade jurisdicional;
  • Referendar ou refutar os problemas identificados por meio da análise documental realizada;
  • Identificar problemas que possam ser solucionados por meio de ações do Conselho da Justiça Federal e do Centro de Estudos Judiciários.

 

2 METODOLOGIA

O trabalho foi desenvolvido através de duas metodologias diferentes: entrevistas e questionários.


2.1 Coleta de dados

A coleta de dados desta pesquisa deu-se por meio de entrevistas semi-estruturadas, de finalização em aberto, contendo uma lista organizada de perguntas, com forma e ordem definidas, a serem respondidas livremente pelo entrevistado, e de questionários com perguntas objetivas sobre os principais problemas identificados por meio da análise documental anteriormente realizada ("A Justiça Federal através de documentos", Série Pesquisas do CEJ, v. 1).

O universo e a amostra foram estratificados, considerando a amplitude geográfica da Justiça Federal de forma viabilizar a utilização do método de pesquisa qualitativa, na qual se representam em um pequeno grupo de indivíduos as características de todo o corpo de juízes federais. Com a utilização desse método, tornou-se possível apreender a realidade da Justiça Federal com um menor dispêndio de tempo e dinheiro para o deslocamento dos entrevistadores, bem como aprofundar o exame dos discursos.

As formas de coleta de dados escolhidas, ao mesmo tempo em que propiciam o livre desenvolvimento do pensamento do entrevistado, geram espaço para a descoberta de problemas antes não identificados e evitam-se devaneios por outros temas que não correspondam ao objeto da pesquisa, bem como a formulação errônea de perguntas, uma vez que estas foram previamente registradas.

O questionário permitiu, ainda, verificar a grande concordância dos respondentes, com os principais problemas institucionais identificados pelos pesquisadores, assim como conhecer as propostas de soluções.

Cada entrevista foi conduzida por dois pesquisadores, e o roteiro básico (anexo I), elaborado a partir dos resultados da pesquisa A Justiça Federal através de documentos, divulgadas no volume 1 da Série Pesquisas do CEJ, permitiu o agrupamento das perguntas em três blocos: fatores que afetam particularmente o juiz federal no desempenho do cargo; problemas que dizem respeito à Instituição como um todo; e o modo como se supõe seja a Instituição vista externamente. Este último tem a finalidade de comparar os dados com os resultados da pesquisa A opinião da sociedade civil organizada a respeito da Justiça Federal, buscando as similitudes e divergências entre como a sociedade civil vê a Justiça Federal e como os juízes federais pensam que ela é vista.

Os questionários foram enviados, via malote, para todos os juízes federais de 1º e 2º Graus, que tiveram a oportunidade de permanecer com os mesmos, em mãos, e pensar sobre as questões levantadas, uma vez que não foi determinado prazo para devolução.

 

2.2 População, Estratos e Amostra

Os 446 juízes federais de 1º e 2º graus, titulares e substitutos, das cinco Regiões, compõem o universo desta pesquisa.

A fim de possibilitar visões macro e micro-abrangentes das dificuldades vivenciadas pela Justiça Federal, ou seja, do juiz enquanto agente público no exercício da função jurisdicional, e do juiz enquanto administrador, mais consciente dos problemas globais da Instituição, buscou-se subdividir a população-alvo das entrevistas em dois estratos: um, composto de magistrados em geral, e outro, constituído pelos Diretores de Foro e Presidentes dos Tribunais Regionais Federais.

Em relação ao primeiro estrato, o universo da pesquisa foi subdividido em juízes de 1º e 2º graus, tendo em vista que a atividade judicante difere da 1ª para a 2ª instância, estando aquela mais próxima à origem dos problemas sociais e sofrendo mais intensamente os efeitos da crescente litigiosidade, e esta mais ligada ao exame de teses jurídicas, com maior repercussão política, econômica e social das decisões.

Além disso, considerando-se a experiência profissional e a plena titularidade do cargo como fatores que podem influenciar na percepção dos problemas, os juízes de 1º grau foram divididos em dois estratos: titulares e substitutos.

O estrato Presidente de Tribunais é o único em que as entrevistas não foram feitas por amostragem, e sim com todo o universo da pesquisa.

Em cada uma das cinco Regiões em que se estrutura a Justiça Federal, foram realizadas entrevistas com o Presidente e um Juiz do TRF, com o Diretor de Foro, um juiz titular e um substituto da Seção Judiciária do Estado-sede do TRF.

O universo e a amostra das entrevistas estão assim constituídos:

 

ESTRATOS

UNIVERSO

AMOSTRA

%

Presidentes de TRFs

05

05

100

Juízes de TRFs

75

05

6,6

Diretores de Foro

27

05

18,5

Juízes de 1º grau - titulares

178

05

2,8

Juízes de 1º grau - substitutos

161

05

3,1

TOTAL

446

25

5,6

 

A realização da pesquisa nas cinco Regiões visou a possível identificação de especificidades regionais.

Com relação aos questionários, obteve-se o seguinte quadro:

 

JUÍZES

UNIVERSO

AMOSTRA

%

1º grau

2º grau

366

80

104

10

28,4

12,5

TOTAL

446

114

25,5

Tabela 1: Distribuição da amostra em relação às instâncias e ao universo

114 juízes federais responderam ao questionário, o que equivale a 25,5 % do universo da pesquisa.

Dos 114 respondentes, dez são juízes de segunda instância (9 % da amostra), e 104 de primeira instância (91 % da amostra), 58 titulares e 46 substitutos.

 

Figura 1: Percentual de respondentes na amostra, por estratos

A amostra, equivalente a 25,6 % do universo, é representativa. Entretanto, retrata mais fielmente a opinião dos juízes de 1ª instância (28,4 %) que a dos juízes de 2ª instância (12,5%).

 

INSTÂNCIA

REGIÃO

TOTAL

UNIVERSO

AMOSTRA

%

UNIVERSO

AMOSTRA

%

UNIVERSO

AMOSTRA

%

105

44

41,9

17

1

5,9

122

45

36,8

51

10

19,6

13

2

15,4

64

12

18,7

81

14

17,3

18

3

16,7

99

17

17,2

82

22

26,8

22

1

4,5

104

23

22,1

47

14

29,8

10

3

30,0

57

17

29,8

TOTAL

366

104

28,4

80

10

12,5

446

114

25,6

Tabela 2: Distribuição da amostra por instância e região

 

2.3 Procedimentos para análise das entrevistas

As respostas e observações colhidas em cada uma das entrevistas foram sintetizadas em fichas que faziam referência ao estrato e região respectivos, não permitindo a identificação dos entrevistados, e reuniam dados como: problemas enfrentados pelo juiz no desempenho da atividade judicante, suas causas e soluções; como os juízes avaliam a imagem da Justiça Federal junto à sociedade; o desempenho da Instituição e fatores externos que interferem nesse desempenho.

As 25 fichas-resumo foram trabalhadas a partir da incidência de respostas similares havidas aos itens problemas e soluções, cabendo registro, também, das peculiaridades mais marcantes. As causas e fatores externos apontados serviram para enriquecer as conceituações dos problemas. Os problemas e soluções foram consolidados a seguir, conforme a combinação das respostas por estrato e Região:

    • geral - resultante do conjunto total de entrevistas;
    • por região;
    • 1ª instância;
    • 2ª instância;
    • dirigentes - Diretores de Foro e Presidentes de TRFs;
    • juízes (no estrito exercício da função judicante).

As questões desempenho e imagem da Justiça Federal não foram tratadas por estratos, mas como produto único das diversas entrevistas, cabendo ressalva às observações nitidamente regionais.

Fatos isolados (não citados com freqüência nas entrevistas), porém importantes na discussão do papel das instituições, tais como atuação do Conselho da Justiça Federal e a unidade da Justiça Federal, foram tratados distintamente e serão apresentados no item 3.6 deste relatório.

As considerações dos entrevistados que mais chamaram atenção, quer por sintetizarem a opinião mais comum ao grupo, quer por sinalizarem uma opinião divergente àquela, foram destacadas por tópicos, ao longo do texto.

Procedeu-se, a partir das fichas-resumo, à classificação dos problemas por níveis, quais sejam: constitucional, normativo - processual e organizativo-estrutural.

Por problemas de nível constitucional, consideraram-se aqueles relacionados à tutela, efetiva e suficiente, dos direitos fundamentais da pessoa humana pela via judiciária e jurídica do País, bem como aqueles referentes às relações entre os Poderes, segundo os valores próprios do Estado Democrático de Direito.

 

Questionamentos tais como se a lei editada realiza o princípio da igualdade e da justiça social, se o cidadão tem realmente acesso a uma ordem jurídica justa, se as garantias de independência do juiz são suficientes, se é real a independência do Poder Judiciário, e se a disciplina das relações entre o Poder Judiciário e os outros Poderes do Estado é adequada aos valores próprios de uma democracia moderna são exemplos de aspectos constitucionais da crise que afeta a Justiça Federal.

 

No nível normativo-processual, consideraram-se aqueles atos ou fatos, com origem na legislação vigente, que acarretam prejuízo à celeridade processual e/ou afrontam a noção, oriunda do senso comum, de justiça na aplicação da lei, afetando a credibilidade da sociedade no exercício eficiente e eficaz da função jurisdicional pelo Poder Judiciário.

 

Entendeu-se por nível organizativo-estrutural de problemas aquele relacionado à estrutura orgânica, ao aparelhamento das instituições da Justiça Federal e à distribuição racional dos serviços judiciários.

 

As soluções apresentadas pelos entrevistados, por sua vez, sofreram outra espécie de classificação:

 

- aquelas que, para implementação, deverão ser encaminhadas via projeto de lei, cuja aprovação demandará uma ação política;

- aquelas que poderão ser viabilizadas por meio de normas internas, emitidas pelos próprios Tribunais Regionais Federais ou pelo Conselho da Justiça Federal, disciplinando, alterando e/ou uniformizando procedimentos;

- aquelas de implementação imediata, mediante programas de ação a serem elaborados pelas instituições da Justiça Federal.

 

 

3 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS

 

 

3.1 Resultado geral das entrevistas

 

Há consenso entre os entrevistados, independentemente da Região ou instância, acerca de quatro pontos considerados como problemas para um melhor desempenho da Justiça Federal:

 

    • Legislação (processual) inadequada;
    • Carência qualitativa e quantitativa de recursos humanos (juízes e servidores);
    • Volume excessivo de processos;
    • Carência de recursos materiais.

 

O descontentamento quanto à legislação em vigor provém de um sistema processual considerado excessivamente detalhista, formalista e burocratizado, que propicia um número muito alto de recursos e contribui para a morosidade na solução dos feitos. A legislação processual, especialmente a penal, não está em sintonia com a realidade e as necessidades da sociedade moderna, segundo os entrevistados. É também consensual a opinião de que o atual sistema do precatório nega a efetividade da Justiça e faz com que o cidadão se sinta lesado.

 

Para a solução do problema da legislação inadequada, de nível normativo-processual, sugerem os entrevistados uma ampla revisão dos códigos de Processo Penal e Civil, de forma a simplificar os procedimentos e a sistemática dos recursos, bem como alterações na legislação vigente, modificando o sistema de pagamento de precatórios e reduzindo os privilégios da Fazenda Pública. Acreditam que a revisão dos Códigos deve ser de iniciativa dos próprios magistrados, uma vez que a preocupação primeira do Legislativo é com as elites que representa.

 

A carência de recursos humanos é vista em função do volume de processos que tramitam na Justiça Federal, e percebida de duas formas: qualitativa e quantitativa. Os entrevistados acreditam que as Varas Federais necessitam de um maior número de servidores, melhor qualificados, através da participação em "cursos de aperfeiçoamento". A carência de juízes, anotam, deve-se, em parte, à alta taxa de reprovação nos concursos, em função da deterioração da qualidade do ensino jurídico no País. Este, deficitário, no entender dos entrevistados, compromete a formação do juiz, à medida que enfatiza o tecnicismo, distanciando-o da realidade e de seu papel político. A carência de eventos de aperfeiçoamento para juízes também é assinalada.

 

Se, por um lado, esse problema pode ser considerado como de nível normativo-processual, pois cargos somente podem ser criados por lei, por outro se origina de fatos que ultrapassam esse contexto, como a baixa qualidade do ensino em geral, e, em particular, a do jurídico no País.

 

As soluções elencadas nas entrevistas, porém, são, em sua maioria, de implementação em âmbito interno, como a promoção periódica de eventos de atualização para juízes e servidores, e a criação da Escola Nacional de Magistratura, que amenizariam o problema da qualidade dos recursos humanos. Também a realização de estudo para determinar o número ideal de varas e quadro de pessoal (juízes e servidores) para a Justiça Federal, em função do volume de processos, é uma sugestão que pode ser concretizada pelo próprio Conselho da Justiça Federal, e que, se assim o for, poderá vir a embasar projeto de Lei para ampliação de Varas e criação de cargos para a Justiça Federal.

 

A carência de recursos materiais, no entender dos entrevistados, relaciona-se principalmente à falta de equipamentos de informática e acervo atualizado para as bibliotecas da Justiça Federal.

 

Caracterizam-na simplesmente como um problema de ordem organizativo-estrutural, cuja solução requereria providências internas, como a alocação de recursos suficientes para o suprimento das necessidades materiais mais prementes, criteriosamente definidas.

 

Ressalte-se que, para alguns dos entrevistados, há falhas na administração dos recursos. A expressão "A Justiça Federal joga rios de dinheiro fora" faz referência a gastos considerados supérfluos, frente às necessidades reais.

 

O problema enunciado como volume excessivo de processos, consiste, a partir de como os entrevistados descrevem-no, no resultado da soma de vários fatores, tais como: edição de leis inconstitucionais, sucessivos planos econômicos e medidas fiscais, crise econômica e política, medidas lesivas aos interesses dos cidadãos e crise geral do sistema processual. Contudo, ressalvam os respondentes como um aspecto positivo do problema o aumento da consciência dos direitos de cidadania, inerente ao processo de democratização do País.

 

Como se pode perceber, a solução da matriz do problema enseja medidas que ultrapassam, e muito, as possibilidades de atuação da Justiça Federal. Provavelmente por isso as propostas dos juízes, com exceção a de alteração da legislação, de forma a tornar o andamento processual mais célere, relacionam-se com a estruturação da Justiça Federal, a fim de conseguir dar vazão ao volume excessivo de processos: interiorização da Justiça Federal; especialização de varas; criação de novas varas e cargos de juiz. Essas medidas dependem, todavia, de projeto de lei para concretizar-se.

 

Adverte, porém, um entrevistado: "a estruturação da Justiça demanda uma análise que projete vários anos para frente e considere a instabilidade econômica e social".

 

No quadro geral das entrevistas merece destaque, ainda, a situação específica dos juízes substitutos. Observou-se nas respostas que estes, sem terem disponíveis instalações e recursos materiais e humanos adequados, mas com uma carga de trabalho similar à dos juízes titulares, trabalham sob tensão permanente para conseguir atender ao volume de serviço, ficando prejudicada a qualidade do mesmo.

 

Sugerem, portanto, a expedição, pelo Conselho da Justiça Federal, de norma que discipline a relação de trabalho juiz titular - juiz substituto.

 

 

 

 

3.2 Resultados diferenciados por Instância

 

 

1ª Instância

 

Os juízes das Seções Judiciárias têm uma dificuldade característica no que concerne à carência de recursos humanos. Reclamam da falta de pessoal qualificado para a realização de pesquisas de doutrina e jurisprudência pertinentes ao estudo de um processo. Apontam como solução criar cargos de assessor de juiz (DAS) para atrair bons profissionais, o que somente é possível por lei. Uma solução paliativa que pode ser implementada mais facilmente que essa, e em menor tempo, seria a aquisição de acervo básico atualizado e o compartilhamento dos acervos e de outros recursos de informação das bibliotecas dos TRFs e CJF, bem como o treinamento de bibliotecários para consulta a bases de dados de legislação, doutrina e jurisprudência, disponíveis para a Justiça Federal, e para seleção dos documentos adequados às solicitações de pesquisa.

 

Ainda com relação a recursos humanos, em termos qualitativos e quantitativos, sugerem:

 

  • que os juízes, durante o período correspondente ao estágio probatório, sejam efetivamente avaliados quanto a seus conhecimentos e vocação para o cargo;

 

  • que os servidores recém-nomeados freqüentem cursos que lhes complete a formação, adequando-a à burocracia judiciária.

 

Quanto ao volume excessivo de processos, propõem os entrevistados disciplinamento da distribuição de feitos por juiz, com o estabelecimento de limite máximo anual, e o desdobramento automático das varas federais em função do número de processos. Se bastante pertinentes as propostas, são também de implementação mais difícil, em vista da tramitação legal que ensejam. Argumentam, porém, que o Governo Federal, ciente das despesas advindas da criação de novos cargos e estruturação de novas Varas, teria maior cuidado na adoção de planos econômicos e medidas fiscais, de forma a evitar sua contestação em juízo por um grande número de pessoas.

 

Propõem, ainda, os juízes de 1ª instância, a adoção de eficácia erga omnes às decisões proferidas em processos de massa, o que também colaboraria para amenizar as dificuldades da Justiça Federal com relação ao excessivo número de feitos para julgamento.

 

 

O posicionamento dos juristas quanto às decisões com efeito vinculante não é pacífico. Alguns entendem que sua adoção seria positiva, evitando repetição excessiva de demandas; outros, que sua aceitação limitaria o poder decisório dos juízes e prejudicaria a melhor aplicação do Direito, que é construído de baixo para cima. O convite à ampla discussão sobre o tema, talvez por iniciativa do CEJ, seria oportuno e desejável.

 

As questões administrativas, por sua vez, segundo os entrevistados, deveriam ser uniformizadas nos Tribunais Regionais Federais.

 

 

O aprimoramento dos controles de estatística processual existentes poderá propiciar: a avaliação científica do desempenho dos magistrados, principalmente daqueles em estágio probatório; a avaliação do desempenho das Varas, Seções Judiciárias e Regiões da Justiça Federal, com o intuito de editar atos normativos que uniformizem procedimentos administrativos; a criação e extinção de Varas Federais em face do volume de serviço verificado; a ampliação do número de membros dos TRFs, bem como do número de TRFs existentes, ante a constatação de ser o volume de pleitos, dada sua natureza e assunto, passageiro ou resultado de um processo normal da dinâmica social; a apresentação de proposta orçamentária mais compatível com as reais necessidades da Justiça Federal. O seminário "A modernização da Justiça Federal", promovido pelo CEJ em 1994, buscou contribuir para esse aprimoramento ao ter como finalidade "estabelecer métodos comuns de medição e controle da produção processual, bem como de sistematização e análise dos dados obtidos, de modo que eles sirvam, efetivamente, às finalidades da Corregedoria e ao controle pessoal dos próprios julgadores".

 

 

 

2ª Instância

 

No que tange à questão do volume excessivo de processos, sugerem os juízes dos Tribunais Regionais Federais, entre outras providências já listadas no item 3.1, a criação de conselhos, para que se esgotasse a via administrativa na solução de conflitos, antes de recorrer-se à esfera judicial.

 

Com relação às dificuldades relacionadas à informática, propõem a lotação, nessa área, de bacharéis em Direito, a fim de orientar os técnicos em Informática quanto às peculiaridades da atividade jurídica e às necessidades a serem atendidas. Sugerem, ainda, a criação de programas que possibilitem a alimentação imediata, o acompanhamento e controle de todo o trâmite processual pelos próprios juízes, o que, no entender dos entrevistados, suaviza o problema da "morosidade da justiça". Essas medidas são de implementação interna, que demanda apenas o treinamento de juízes e servidores para a correta utilização dos referidos sistemas, já existentes e em funcionamento, de forma a melhor explorar seus recursos, e propor modificações para o seu aprimoramento.

 

Além das peculiaridades anotadas neste item, as 1ª e 2ª instâncias não diferem muito quanto às necessidades e problemas vivenciados. Destaca-se, no contexto, a questão da inexistência de cargo de assessor para os juízes de 1º grau.

 

 

 

3.3 Resultado diferenciado por Regiões

 

Dada a similaridade dos problemas apontados, procuraremos destacar apenas os resultados diferenciados em cada Região.

 

Na 1ª Região, diante do problema morosidade da Justiça, os entrevistados apresentaram como solução, em nível administrativo, a adoção de procedimentos que racionalizem o serviço judiciário, tornando-o mais célere. Para tanto, entendem necessário um estudo de organização e métodos, uma vez que não se trata simplesmente de modificar rotinas e procedimentos, mas, sim, de adequá-los à nova dinâmica que se pretenda dar à Justiça, alterando comportamentos atávicos, de forma que a prestação jurisdicional se torne mais rápida e precisa.

 

Sugerem, ainda, uma providência que demandaria alterações na legislação em vigor, para que, em processos de pequeno valor patrimonial, fosse permitido acordo entre as partes, o que otimizaria a solução para as lides.

 

No que se refere ao problema recursos humanos, a 1ª Região propõe a realização de cursos, voltados para os servidores recém-nomeados, que lhes complementem a formação profissional, agilizando o conhecimento da rotina judiciária e possibilitando uma colaboração mais efetiva com o trabalho dos juízes. Argumentam que as deficiências técnicas dos servidores que ingressam nos quadros da Justiça exigem uma atenção redobrada dos juízes em seu trabalho de fiscalização, para que se evite a repetição de atos processuais. Outra sugestão, esta relativa aos juízes, é a de estágio probatório que efetivamente avalie sua aptidão paro o cargo.

 

Na 2ª Região, ao apontarem como origem do excessivo volume de demandas leis imperfeitas e inconstitucionais e o descumprimento, pela Administração Pública, da legislação vigente, apresentam como uma alternativa de solução a educação da sociedade, ampliando a consciência de cidadania, de forma a pressionar a Administração a respeitar os direitos dos cidadãos. A reação ao problema surgiria em cadeia, a partir de campanhas educativas que poderiam ser veiculadas nos meios de comunicação disponíveis.

 

Com relação ao problema da legislação inadequada, que gera excesso de trabalho e morosidade na solução dos feitos, destacam a premente necessidade de modificar-se o sistema de pagamento dos precatórios.

 

Também para os juízes da 2ª Região assume relevância a deficiência na formação dos magistrados, a qual, distanciando-os da realidade, não favorece a conscientização sobre seu papel político e resulta em decisões pouco objetivas no que concerne ao aspecto social das lides. Sugerem a criação de Centros de Estudos e Escolas de Magistratura. Preocupam-se também com a avaliação dos juízes quanto ao aspecto vocacional.

 

Em termos da formação de servidores uma sugestão interessante é a de preparação gerencial do pessoal administrativo.

 

Quanto a dificuldades de ordem material, parecem não afetar significativamente a 2ª Região. Conforme registram os entrevistados, as instalações físicas são boas e os cartórios bem equipados.

 

Além dos problemas comuns à Justiça Federal como um todo, há, na 3ª Região, com relação ao excessivo volume de demandas, uma proposta de interiorização das Varas Federais, a qual, de acordo com os entrevistados, é passível de implementação, tendo em vista já estarem sendo criadas novas varas e realizados concursos. Postulam também a concessão de caráter vinculativo às súmulas, o que ensejaria alteração do sistema em sua base constitucional.

 

Ressente-se a 3ª Região da carência de conhecimentos jurídicos dos profissionais lotados na área de Informática, e sugere cursos destinados a sanar essa deficiência. A utilização de técnicas adequadas para o levantamento das necessidades dos usuários poderia orientar o desenvolvimento de programas mais adequados.

 

Os representantes da 4ª Região consideram como uma das causas do número excessivo de demandas a amplitude da competência constitucional da Justiça Federal, e para amenizar tal problema sugerem a adoção de eficácia erga omnes às decisões em processos de massa, solução esta que, para implementação, extrapola a esfera institucional.

 

Clamam, ainda, por alterações legislativas quanto ao sistema de pagamento de precatórios, uma vez que o existente eterniza o processo e nega a efetividade da Justiça.

 

Elencam também, em termos de recursos materiais, a carência de equipamentos de informática e reclamam das dificuldades de acesso a banco de dados devido à existência de poucos terminais e ao congestionamento nas linhas do PRODASEN.

 

Destacam-se na 5ª Região as sugestões para o problema de carência qualitativa de recursos humanos. Para os servidores, é proposto: treinamento por módulos; treinamento nos locais de trabalho com instrutores formados pelo CEJ e avaliação dos treinandos por provas também elaboradas pelo CEJ. Para os juízes recém-nomeados, sugerem treinamento de três meses, no mínimo, em prática de despachos e sentenças. Além disso, recomendam que o CEJ realize, em convênio com universidades federais, cursos de preparação para juízes federais.

 

Os entrevistados chamam atenção para o fato de os concursos para juízes serem regionais, com programas diferenciados, o que dificulta, segundo avaliam, futuras permutas e transferências. Por isso, preconizam a uniformização dos programas de concurso e a realização de cursos após aprovação no concurso.

 

Elegem, em termos materiais, a falta de equipamentos de informática como a grande dificuldade.

 

Para amenizar o problema do excessivo volume de processos, propõem a criação de conselhos para solucionar conflitos por via administrativa e a concessão de caráter vinculante às decisões do STJ. Ambas as medidas ensejam providências legislativas.

 

 

 

3.4 Resultado diferenciado por Dirigentes e Juízes

 

Os juízes, no exercício da atividade judicante, e os Diretores de Foro e Presidentes de TRFs não apresentam percepções dos problemas da Justiça Federal substancialmente diversas, pois todos observam a questão sob uma ótica mais institucional que pessoal.

 

O único fator que se apresenta mais constante no discurso dos dirigentes (os quais têm entre suas atribuições gerir recursos financeiros) que no dos juízes é a necessidade de alocação de mais recursos orçamentários, bem como de otimizar-se a sua utilização, para suprir as deficiências materiais existentes e dotar as instituições da Justiça Federal de melhor infra-estrutura.

 

 

 

 

3.5 Desempenho e imagem

 

Com relação à avaliação dos juízes sobre a Instituição, concordam que esta, dentro das condições adversas em que funciona (elevado número de processos, desatualização da legislação processual, profusão de leis promulgadas pelo Executivo que ensejam novas e repetidas ações etc), alcança um desempenho, no mínimo, satisfatório.

 

Nas entrevistas, há citações freqüentes sobre o desempenho da Justiça Federal ser o possível frente às dificuldades: "...com a eficiência possível...", "...na proporção de suas possibilidades...", "...dentro das condições impostas, faz mais do que pode...".

 

Destacam os respondentes que a Justiça Federal vem demonstrando independência, podendo-se falar inclusive em um resgate da credibilidade da Instituição num período mais recente, pois apesar de parte da sociedade permanecer à margem do Judiciário (devido ao estado de miséria absoluta em que vive, sendo seus conflitos resolvidos sem a participação do Estado), uma parcela da população tem buscado mais a Justiça Federal para defendê-la contra os abusos que acredita sofrer do Estado.

 

A imagem da Justiça Federal frente à sociedade, segundo os entrevistados, não corresponde à realidade, em função do pouco conhecimento que a população tem dos órgãos do Poder Judiciário, assim como de suas competências e do rito de julgamento dos feitos. Essa imagem é agravada pela mídia, que incorre nos mesmos erros, por não ter jornalistas especializados na cobertura do Judiciário e não fazer distinção entre a Justiça comum e as especializadas. Há um relativo consenso quanto ao papel negativo da mídia na cobertura do Poder Judiciário como uma das causas da imagem "não muito boa" do mesmo frente à sociedade.

 

De forma geral, porém, entendem que a Justiça Federal tem firmado sua imagem pública com uma atuação independente, principalmente em causas mais populares, como o confisco da poupança e os 147% dos proventos dos aposentados.

 

Sugerem os entrevistados, quase unanimemente, a necessidade de um melhor relacionamento da Justiça Federal com a imprensa, por meio, segundo indicam, de Assessorias de Comunicação Social que criem oportunidades de acesso à mídia, e, ao mesmo tempo, preservem a veracidade dos fatos.

 

 

Iniciativas nesse sentido vêm sendo promovidas pelo CEJ, que já realizou, em 1992 e 1994, seminários sobre as relações do Poder Judiciário com a Imprensa, bem como, por dois anos consecutivos, 1992 e 1993, lançou o Prêmio Justiça Federal de Imprensa. O volume 2 da Série Pesquisas do CEJ traz os resultados da pesquisa "A imagem da Justiça Federal na imprensa escrita", desenvolvida em 1994.

 

Quando comparadas as imagens da Justiça Estadual e Federal, surgem duas situações distintas, por peculiaridades regionais: na 4ª Região, os entrevistados consideram que a população dá maior credibilidade à Justiça Estadual, por ter esta um desempenho muito bom, com padrões de primeiro mundo e eficiência no atendimento (ao menos no Rio Grande do Sul, onde realizaram-se as entrevistas); já na 5ª Região a situação se inverte, em função de o desempenho da Justiça Estadual ser considerado fraco pela sociedade.

 

Assim, para os respondentes, mantém-se um padrão mediano na imagem pública da Justiça Federal, que ocasionalmente é melhor ou pior avaliada, em função do desempenho de seu paradigma mais conhecido, a Justiça Estadual.

 

 

 

 

3.6 Questões específicas

 

Como dito anteriormente, surgiram, durante as entrevistas, duas questões que merecem tratamento distinto, menos pela freqüência com que surgiram (pouco significativa), e mais pela importância que assumem na discussão do papel das Instituições.

 

A primeira diz respeito à regionalização da segunda instância da Justiça Federal. Levantam alguns dos entrevistados a hipótese de que a criação dos Tribunais Regionais Federais retirou a unidade da Justiça Federal. Não haveria uma única Justiça Federal, mas cinco Justiças Regionais. Entendem que o sentido da Justiça Federal é a unidade, mas que hoje a mesma está fragmentada, e sua jurisprudência é firmada por um tribunal não especializado - o Superior Tribunal de Justiça. Em síntese, existe uma corrente que entende ter sido a criação dos TRFs pouco producente e mesmo um risco para a estabilidade judiciária almejada pela sociedade.

 

A segunda questão é relativa ao Conselho da Justiça Federal, à validade de sua existência e à sua composição. Entende um pequeno segmento que atualmente o CJF não tem razão de existir. Justificava-se quando não havia os Tribunais Regionais Federais, para disporem sobre questões administrativas. Outro segmento, porém, defende a sua importância, no sentido de evitar o distanciamento entre os órgãos da Justiça Federal e dar um sentido de unidade e harmonização aos regionalismos. Tendo em vista tal importância, questiona a sua composição. Apregoa que o CJF deveria ser composto, unicamente, por Presidentes e Corregedores dos cinco Tribunais Regionais Federais, alegando que, em breve, magistrados oriundos da Justiça Comum, ex-desembargadores que desconhecem a problemática da Justiça Federal, comporão o Conselho da Justiça Federal.

 

Um entrevistado resume a situação da seguinte forma: "a descentralização da Justiça Federal, a autonomia dos Tribunais Regionais Federais e a existência do Conselho da Justiça Federal não estão bem resolvidas. A participação dos Presidentes dos TRFs no Conselho diminuiu a distância entre eles, mas há ainda um certo desconforto. Falta entrosamento e definição de papéis, pois os Tribunais Regionais Federais não aprovam a comunicação direta entre o Conselho e a Justiça Federal de 1º grau".

 

Já a questão do controle externo do Judiciário não aparece nas entrevistas como fator relevante, havendo mínimas referências à mesma. Não obstante, uma referência merece ser transcrita: "Um trabalho mais eficiente da Corregedoria resolveria a cobrança da sociedade por um controle externo".

 

 

 

3.7 Análise dos resultados dos questionários

 

Foram relacionados, no questionário, diversos fatores, identificados por meio de análise documental ("A Justiça Federal Através de Documentos", Série Pesquisas do CEJ, v. 1) como dificultadores para um desempenho ótimo da Justiça Federal, a fim de que os juízes os hierarquizassem, segundo o grau de interferência de cada um em suas atividades. Obteve-se assim uma indicação mais ou menos homogênea dos cinco principais problemas, os quais passaremos a analisar.

 

 

 

3.7.1 Morosidade

 

Dos respondentes, apenas 0,88 % discorda ser a morosidade um problema que afete a Justiça Federal. Dos 99,12 % de juízes que entendem a morosidade como problema, 90,35 % são de 1ª instância e 8,77 % de 2ª instância.

 

As causas mais freqüentemente atribuídas a esse problema são: insuficiência numérica de juízes, crescimento do número de demandas e legislação ultrapassada.

 

Observou-se que quando as respostas não são induzidas, como nas entrevistas relatadas em "A visão interna da Justiça Federal", a morosidade é sempre citada, porém não como um problema em si mesmo, mas como um qualificativo da Instituição, resultante dos diversos problemas existentes. Em respostas induzidas, como nesta pesquisa, a morosidade ganha destaque como problema.

 

Sintetiza um dos respondentes: "a morosidade é um problema com reflexo direto na efetividade da atuação da Justiça Federal, estando, entretanto, interligada a todos os outros problemas."

 

 

 

3.7.2 Inadequação das leis

 

Dos respondentes, 84,2% percebem a inadequação da legislação vigente como um entrave ao desempenho ótimo da Justiça.

 

 

 

  1. Distribuição dos respondentes à questão "A inadequação de leis é um problema que afeta a Justiça Federal?"

 

Códigos de Processo excessivamente formalistas, legislação dissonante com a objetividade jurídica da vida moderna e inexistência, na prática, de procedimentos sumaríssimos, são apontados como as principais inadequações da legislação em vigor. Para um dos respondentes, "a legislação é caótica e dispersa".

 

 

 

3.7.3 Carência de Recursos Humanos - Juízes

 

 

Apenas 7% da amostra discorda que a carência de juízes é um problema que atinge a Justiça Federal. Os outros 93% consideram esse um sério fator de interferência no desempenho institucional. O principal ponto de estrangulamento é a insuficiência numérica de juízes em relação ao volume de serviço, segundo a opinião de 89% dos respondentes.

 

 

 

3.7.4 Deficiência de infra-estrutura

 

 

  1. Distribuição da amostra com relação à pergunta "Concorda que a deficiência de infra-estrutura é um problema que afeta a Justiça Federal?"

 

 

Para a maioria dos juízes (82 %), a infra-estrutura da Justiça Federal é deficiente, principalmente no que concerne à insuficiência de equipamentos de informática (64,91%) e à inexistência ou deficiência de biblioteca (54,38%). A principal causa desse problema, para 64,91 % dos respondentes, é a insuficiência dos recursos orçamentários destinados ao Poder Judiciário.

 

 

 

3.7.5 Crescimento desnecessário de demandas

 

A maioria esmagadora da amostra (91,22%) entende o crescimento de demandas, ocasionado pela edição de planos e medidas econômicas e fiscais que invadem a esfera dos direitos individuais e coletivos dos cidadãos, bem como pela profusão de leis formal e substancialmente inconstitucionais, como um dos mais sérios problemas que afetam a dinâmica da Instituição.

 

A tendência, entretanto, é que esse problema se minimize com o tempo, à medida que a conjuntura econômica e social se estabilize.

 

 

 

3.7.6 Soluçõe propostas

 

Propostas de solução para os problemas foram formuladas nos questionários por meio de questões subjetivas e receberam diversas respostas, das quais destacam-se, pela freqüência, as seguintes:

 

 

MOROSIDADE

 

  • Aumento do número de juízes;
  • Aumento do número de servidores;
  • Simplificação da legislação processual, no que diz respeito às rotinas e procedimentos;
  • Maior (e melhor) utilização da informática;
  • Participação do Poder Judiciário nos processos de reforma de leis;
  • Desdobramento automático das varas, ante o atingimento de um número-limite de processos.

 

INADEQUAÇÃO DE LEIS E INSTITUTOS JURÍDICOS

 

  • Simplificação da legislação processual;
  • Atualização da legislação processual civil e penal, guardando a noção de sistema.

 

CARÊNCIA DE RECURSOS HUMANOS - JUÍZES

 

  • Aumento do número de juízes, proporcionalmente ao volume de serviço;
  • Criação da Escola Nacional de Magistratura;
  • Aprimoramento do sistema de recrutamento de juízes;
  • Realização de mais concursos para o cargo de juiz federal; como o treinamento dos aprovados em concurso, antes do início do exercício no cargo;
  • Reformulação do ensino jurídico do País;
  • Treinamento constante e específico.

 

DEFICIÊNCIA DE INFRA-ESTRUTURA

 

  • Investimento maciço em informática;
  • Ampliação dos recursos orçamentários destinados ao Poder Judiciário;
  • Atribuição de prioridade, no orçamento da Justiça Federal, às questões de infra-estrutura;
  • Investimentos em acervo de livros e periódicos.

 

CRESCIMENTO DESNECESSÁRIO DE DEMANDAS

 

  • Conscientização, por parte dos Poderes Executivo e Legislativo, da imprescindibilidade do respeito à ordem constitucional e legal;
  • Melhor entendimento entre os Poderes;
  • Alteração/simplificação da legislação.

 

 

 

 

CONCLUSÃO

 

Pelo estudo das entrevistas e questionários podemos estabelecer alguns pontos comuns, como, por exemplo, a opinião unânime de que a causa do volume excessivo de demandas que abarrotam o Judiciário está no Poder Público, mais especificamente no Executivo e Legislativo, que permitem a execução de planos econômicos e medidas provisórias que desrespeitam as leis em vigor. Com isso, a Justiça Federal, que antes cumpria o papel de defender a União contra delitos da sociedade, agora recebe ações onde defende os direitos dos cidadãos desrespeitados pelo Estado. É também corrente a idéia de que existe um atrito na relação entre os Poderes.

 

Na opinião dos entrevistados, o desempenho de magistrados, em lides coletivas que buscam a correção dessas ações do Poder Público, tem contribuído para uma imagem favorável do Poder Judiciário junto à sociedade. No entanto, reconhecem que persiste a idéia de que a justiça é lenta e cara, devido ao entrave provocado pelo excesso de lides, à excessiva burocracia e à permanência de códigos e leis que necessitam de urgente reformulação, de maneira a adequar-se o Judiciário à nova dinâmica da sociedade.

 

Outras unanimidades de opinião foram delineadas a partir da análise das entrevistas, como, por exemplo, a carência de recursos humanos, quer no aspecto quantitativo quer no qualitativo, a formação inadequada de juízes, o excessivo formalismo processual e a carência de recursos materiais.

 

Frente aos problemas apresentados, procurou-se sugerir medidas prospectivas que demandarão ações tanto de caráter interno como político, como forma de subsidiar o planejamento de diretrizes e metas que visem ao alcance do ideal da prestação jurisdicional que se espera para a Justiça Federal.

 

A Série Pesquisas do CEJ, em seus três primeiros volumes, traçou um diagnóstico da Justiça Federal, partindo de documentos que analisavam o Judiciário e a Justiça Federal (v. 1), do resultado de pesquisa de opinião levada a efeito com seus juízes, a partir de entrevistas e questionários (v. 3), e de estudo sobre como a Instituição era percebida pela imprensa escrita (v. 2).

 

Pensava-se que, desse diagnóstico, tão completo como o poderia ser, viesse a surgir um quadro inusitado da realidade institucional - problemas antes desconhecidos e soluções nunca cogitadas. No entanto, os pontos identificados como entraves a um desempenho ótimo da Justiça Federal são os mesmos que, em 1975, foram apontados pelo Supremo Tribunal Federal em diagnóstico sobre o Poder Judiciário. Os problemas não se modificaram na sua essência. Quando muito tiveram sua dimensão ampliada ou reduzida, ao longo dos 19 anos que separam os dois diagnósticos.

 

Estes estudos da Justiça Federal nos levaram a refletir sobre algumas questões:

 

Primeiro, questionamos nossa resistência em considerar a possibilidade de que velhas respostas servissem ainda a situações atuais, sobre como buscamos conhecer a realidade, desejando que ela fosse diferente, e creditamos tal atitude à descrença de que, em tanto tempo, não se tivesse enfrentado a situação, tentando transformá-la.

 

E é exatamente esse o principal ponto da questão. Quais as razões pelas quais pouca coisa de relevante se fez para sanar dificuldades há muito conhecidas? Qual o motivo de tanta resistência a mudanças, ao enfrentamento dos problemas?

 

Três nos parecem ser as respostas a essas perguntas. E as três são complementares e não excludentes. São elas:

 

  • ausência de vontade política de investir no Poder Judiciário;

 

  • resistência (interna) a mudanças, por parte não só da Administração, mas também dos juízes;

 

  • inação, por desmerecimento das possibilidades internas e tangíveis de modificação da realidade, ou por acomodação, já que é mais fácil creditar-se a outrem a responsabilidade por mudanças, do que assumi-la.

 

Quanto à existência ou não de vontade política em investir no desempenho do Poder Judiciário, seja com relação à alocação de maiores recursos ao setor, à ampla revisão da legislação vigente, ou quaisquer outras ações dessa natureza, as discussões sobre o tema serão melhor postas em outro documento, produto, quiçá, de amplos debates entre as comunidades jurídica, acadêmica e política.

 

As outras duas prováveis causas merecem, todavia, nossa atenção especial, se mais não o fosse, pela excelente oportunidade de sensibilizar-se os leitores.

 

A resistência a mudanças não é privilégio do Judiciário, isto pode ser observado nas mais diversas esferas da administração pública, e para mudar isto, há que se conscientizar da existência deste fato; dentre os problemas levantados, tanto nas entrevistas, quanto nos questionários, a maioria vem acompanhada da proposta de solução, o que nos parece, é que falta a administradores e magistrados passarem da teoria à prática. Há necessidade de diálogos entre os diversos profissionais (de informática, de recursos humanos, de organização e métodos e magistrados) para possibilitar a otimização dos recursos tecnológicos existentes, e questionar-se sobre as reais necessidades de cada área. É preciso tocar a realidade, aproximar-se dela, priorizar o conhecimento e dar-lhe espaço em sua vivência diária, gerenciar com melhor percepção das potencialidades, aprender a delegar e simplificar, tudo isto, certamente, faria uma significativa diferença.

 

A tomada de consciência pessoal e institucional fará a diferença entre questionar e debater continuamente, no plano das idéias, os problemas da Justiça Federal, e agir, modificando a realidade até o limite do possível, para, então, ter-se a base para exigir o mais, o que se encontra na esfera externa à instituição.

 

Não é mais necessário e oportuno perguntar o que está errado. É hora de utilizarem-se as informações disponíveis, mobilizar-se, implantar uma nova mentalidade, planejar as ações com discernimento, reconhecer e corretamente utilizar o potencial disponível. Com certeza, então, a Justiça Federal se modernizará.

 

Cabe acrescentar, somente, que a preocupação com a imagem institucional é de menor importância, porque imagem, como seu próprio conceito expressa, é mero reflexo. Não há manipulação - expressa ou tácita - da mídia ou de elites que surta efeitos, ante um desempenho realmente satisfatório, produto do empenho institucional.