A pesquisa A Justiça Federal através de documentos consiste em uma análise sistematizada de documentos selecionados, que se referem ao Poder Judiciário, como um todo, e à Justiça Federal, em particular, com a finalidade de identificar problemas e dificuldades comuns enfrentados no desempenho de suas atribuições constitucionais.

É o primeiro de uma série de estudos que compõem o Programa de Pesquisas sobre a Justiça Federal (1993/1994), desenvolvido pelo Centro de Estudos Judiciários, através de sua Subdiretoria-Executiva de Estudos, Pesquisas e Informação.

Referido Programa, aprovado em 19/10/93, nos autos do PA nº 3025/93, propõe-se mediante a análise de fatores externos e internos que interferem no desempenho da função jurisdicional da Justiça Federal, bem como das tendências do Direito e do Poder Judiciário no Brasil e no mundo, a contribuir para o aperfeiçoamento da Instituição, a partir da:

A análise documental foi iniciada em novembro de 1993 e concluída em fevereiro de 1994, sob a orientação de um pesquisador do Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília. Sua versão preliminar foi apresentada em reunião da Comissão Permanente de Magistrados, ocorrida em 03/03/94, no Conselho da Justiça Federal.

Por abordar os problemas apontando suas causas, conseqüências e possíveis soluções, este trabalho constitui-se em um diagnóstico da atuação institucional, e, se periodicamente revisto e atualizado, servirá como um instrumento gerencial imprescindível ao processo de tomada de decisões por parte da Alta Administração da Justiça Federal.

O presente relatório, na primeira parte, expõe a metodologia utilizada na pesquisa e a hierarquização quantitativa dos problemas identificados, e, em uma segunda etapa, analisa os problemas detectados nos textos selecionados, dividindo-os em principais e secundários, segundo a hierarquização quantitativa. Nos anexos, disponíveis para os interessados mediante solicitação ao Centro de Estudos Judiciários, encontram-se o modelo de ficha analítica utilizada, o conjunto das fichas que registram os problemas individualizados, e o das tabelas que sintetizam as causas, conseqüências e soluções dos problemas, constantes dos documentos consultados.

 2. METODOLOGIA

A análise e interpretação de uma determinada literatura a respeito de um tema ou objeto podem ser realizadas de diversas maneiras. Neste caso, decidiu-se por uma metodologia específica que tivesse como qualidade primeira a objetividade. Com isso não se quer afirmar que os espaços da subjetividade tenham sido completamente eliminados, mas adotou-se procedimentos que os limitassem ao máximo. Sobretudo evitou-se o tipo ensaio, estudo de caráter mais opinativo, em que o mais relevante é a opinião e autoridade do analista.

A metodologia adotada tenta afastar de quaisquer considerações particulares a questão da autoria, sob os dois pontos de vista possíveis (aquele dos produtores dos documentos selecionados e aquele dos analistas), procedendo ao estudo a partir do amalgamamento dos documentos selecionados, com o que a autoria de cada um deles "desaparece". Por isso é que não se adentra, em qualquer momento, no mérito ou valor individual dos documentos. Por outro lado, adotando-se procedimentos objetivos, os analistas tendem a controlar melhor suas opiniões pessoais a respeito do tema.

O primeiro passo da metodologia consistiu em selecionar, sem qualquer julgamento de valor, documentos que fizessem referência a problemas e dificuldades existentes no Poder Judiciário, em geral, ou na Justiça Federal, em particular (objeto central da pesquisa). Na seleção dos documentos não foi considerado nem o locus institucional do autor, nem o fato de a autoria ser individual ou coletiva. Igualmente julgou-se por bem não tomar em consideração se o documento havia sido ou não publicado, e muito menos o veículo de divulgação eventualmente utilizado.

Um segundo critério adotado foi quanto à data de produção dos documentos: foram selecionados apenas aqueles produzidos após a promulgação da Constituição, em outubro de 1988. Com isso atendia-se a uma questão óbvia: a Justiça Federal , tal como existe hoje em dia, foi criada por aquela Carta Magna. Dessa forma, todos os documentos anteriores àquela data, por mais pertinentes e elucidativos, ficaram prejudicados.

Alguns documentos, citados ao longo do texto, foram selecionados, por suas características, como referência. São eles:

Pesquisa realizada pela Salles Inter-Americana de Publicidade S/A; 1990;

A coleta de documentos se deu por meio de visitas às Bibliotecas da Universidade de Brasília, Senado Federal, Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; por levantamento, no próprio Centro de Estudos Judiciários, de palestras, conferências, anais de Congresso e fóruns de debates; e por expedição de ofício às bibliotecas das Seções Judiciárias, Tribunais Regionais Federais, Tribunais Superiores, Câmaras Federal e Distrital, Ministério da Justiça, Ministério da Infra-Estrutura, Secretaria de Administração Federal, Procuradoria-Geral da República, Universidades Federais, Escolas de Magistratura e Associações de Magistrados.

Dos 121 ofícios expedidos, 40 foram respondidos. Pré-selecionou-se 38 documentos, dos quais somente 14 mostraram-se adequados aos propósitos deste estudo. São eles:

Nº 01

Título: Seminário A Justiça Federal em debate: problemas e soluções; 1993

Nº 02

Título: Observações sobre os Tribunais Regionais Federais; 1990

Autor: Adhemar Ferreira Maciel

Nº 03

Título: Problemas e soluções na prestação da Justiça; 1991

Autor: Carlos Mário da Silva Velloso

Nº 04

Título: Encontro de juízes federais das varas criminais; 1991

Nº 05

Título: A estrutura do Poder Judiciário e competência das instituições da Justiça Federal; 1992

Autor: José Augusto Delgado

Nº 06

Título: A dinâmica do processo judicial; 1992

Autor: Alfredo França Neto

Nº 07

Título: O Poder Judiciário na Constituição; 1992

Autor: Eliana Calmon Alves da Cunha

Nº 08

Título: O juiz na sociedade moderna ou repensando o Judiciário; 1992

Autor: Régis Fernandes de Oliveira

Nº 09

Título: Proposta de Emenda à Constituição, nº 96-A, de 1992.

Autor: Hélio Bicudo

Nº 10

Título: Judiciário: diagnóstico da crise; 1993

Autor: Fábio Bittencourt da Rosa

Nº 11

Título: A proposta de extinção da Justiça Federal; 1993

Autor: Edvaldo Batista da Silva Junior

Nº 12

Título: Justiça mais ágil; 1993

Autor: Aroldo José Washington

Nº 13

Título: Soluções para a Justiça; 1993

Autor: Francisco Cláudio de Almeida Santos

Nº 14

Título: Seminário sobre a modernização da Justiça Federal; 1993

Observe-se que dos 14 documentos selecionados 11 são de autoria individual e três de autoria coletiva, resultantes de encontros e seminários.

É muito significativo o fato de que, aparentemente, escreve-se pouco a respeito da Justiça Federal, ao menos nos periódicos do país (os jornais, especificamente, são objeto de outra pesquisa em desenvolvimento no CEJ). A frágil tradição de pesquisa institucional poderia ser um dos responsáveis por este fenômeno, mas não se deveria afastar como hipótese complementar o fato de que os integrantes da Justiça Federal (e da Justiça em geral) seriam refratários ao debate público a respeito da situação de sua Instituição e pouco afeitos a escrever sobre esse assunto.

Cumprido o rito de coleta e seleção dos documentos, procedeu-se à identificação dos problemas, registrando-se cada um em uma ficha de análise, com os seus argumentos, causas, conseqüências e soluções, evitando-se, assim, que fosse separado de seu contexto. Em seguida reuniu-se problemas similares, advindos de textos distintos, tomando-se em consideração os seus contextos explícitos.

Para evitar as subjetividades interpretativas na identificação e registro dos problemas, procurou-se conservar os textos originais dos documentos, preservando ao máximo a literalidade dos textos e as expressões utilizadas pelos autores e, também, as suas percepções dos problemas referidos, bem como de suas causas e conseqüências, e as soluções propostas. Pela mesma razão, cada documento e cada ficha foram lidos por mais de um pesquisador.

Ao final do processo de registro dos documentos chegou-se a um total de 168 referências a problemas existentes na Justiça Federal. Estas foram agrupadas em 11 problemas, segundo os critérios de identidade, similitude e afinidade, e serviram de matéria-prima para as análises quantitativas e qualitativas expostas ao longo do trabalho.

 3. DEFINIÇÃO DOS PROBLEMAS

O termo "problema" aqui utilizado foi entendido como fato ou condição dificultadora para a obtenção de um desempenho ótimo da Justiça Federal, ou seja, tudo aquilo que representasse um obstáculo à eficiência e eficácia da atividade jurisdicional.

Alerta-se aos leitores que um fato ou condição considerado como problema por um autor pode ser interpretado como causa ou conseqüência de outro problema na visão de um segundo, ou mesmo não ser citado por um terceiro autor. Por exemplo, a morosidade pode ser considerada em si um problema, que tem causa "no formalismo procedimental vigente", ou pode ser considerada como mera conseqüência desse mesmo "formalismo".

Os problemas identificados no conjunto dos documentos analisados estão definidos a seguir:

1. MOROSIDADE: fatores que contribuem para impedir ou obstacularizar a entrega da prestação jurisdicional em tempo considerado hábil à satisfação do direito do cidadão, ou seja, para propiciar eficácia à decisão julgadora.

2. INADEQUAÇÃO DE LEIS E INSTITUTOS JURÍDICOS: significa a inexistência, obsolescência ou mesmo uso irregular da legislação vigente, em nível constitucional e infraconstitucional, implicando em prejuízo ao funcionamento da Justiça (lentidão do processo, prejuízo das partes,...). Representa "o descompasso das normas vigentes com a necessidade de objetividade jurídica da vida moderna".

3. CARÊNCIA DE RECURSOS HUMANOS (JUÍZES): diz respeito à sua formação acadêmica, às necessidades de aperfeiçoamento profissional, à forma de recrutamento, ao quantitativo de juízes em exercício, ao seu modo de atuação e aos direitos e deveres inerentes à carreira.

4. CONDICIONANTES EXTERNAS: condições ambientais de ordem política, cultural e sócio-econômica, que interferem negativamente no desempenho da atividade judicante.

5. CRESCIMENTO DESNECESSÁRIO DE DEMANDAS: crescimento do número de demandas ajuizadas, em função de medidas econômicas e políticas que não se coadunam com a legislação vigente.

6. IMAGEM NEGATIVA: o modo negativo como o Poder Judiciário é visto ou percebido pela sociedade em geral e pela Imprensa em particular.

7. DEFICIÊNCIA DE INFRA-ESTRUTURA: refere-se ao desaparelhamento do Judiciário, entendido como insuficiência de máquinas, equipamentos, serviços de informática ou instalações físicas adequadas ao seu bom funcionamento.

8. AUTONOMIA INSUFICIENTE: a existência de fatores que interferem na garantia da autonomia do Poder Judiciário, como preconizada na Constituição.

9. CARÊNCIA DE RECURSOS HUMANOS (SERVIDORES): deficiência qualitativa e/ou quantitativa de recursos humanos, inexistência ou inadequação de benefícios e vantagens, bem como de plano de carreira para os servidores.

10. INADEQUAÇÃO DE ROTINAS E PROCEDIMENTOS: refere-se ao excesso de burocracia resultante da ausência de racionalização e padronização de procedimentos de processamento e movimentação dos feitos e/ou administrativos, bem como à necessidade de otimização de rotinas e procedimentos já existentes.

11. OUTROS: problemas apontados nos textos, porém considerados estatisticamente irrelevantes, em razão da baixa freqüência de suas citações.

Cada problema será analisado separadamente.

Após a caracterização dos problemas com seu contexto, realizaram-se dois procedimentos analíticos. O primeiro, puramente quantitativo, com o intuito de hierarquizar os problemas conforme o número de documentos que o citam, e o segundo, qualitativo, com o objetivo de construir, sinteticamente, as cadeias causais e conseqüenciais de cada um.

4. HIERARQUIZAÇÃO DOS PROBLEMAS

Os problemas agrupados a partir dos documentos foram hierarquizados tomando-se por base o quantitativo de documentos em que são mencionados, conforme tabela constante da página seguinte.

Como pode-se observar, os problemas têm incidências distintas, desde aquele agrupado sob o título de morosidade (dez menções) até aqueles com a denominação de carência de recursos humanos - servidores e inadequação de rotinas e procedimentos (duas menções cada).

Os problemas foram classificados como principais e secundários, conforme estivessem, respectivamente, acima ou abaixo da média de menções (4, 2), assim obtida: número de citações de todos os problemas no conjunto dos documentos, dividido pelo número de documentos.

 PROBLEMAS PRINCIPAIS:

1º - Morosidade (dez menções)

2º- Inadequação de leis e institutos jurídicos; Carência de recursos humanos (juízes) e Condicionantes externas ( oito menções);

3º - Crescimento desnecessário de demandas e Imagem negativa (seis menções);

PROBLEMAS SECUNDÁRIOS:

4º - Deficiência de infra-estrutura (quatro menções);

5º - Autonomia insuficiente (três menções);

6º - Carência de recursos humanos (servidores); Inadequação de rotinas e proce-dimentos; e Outros (duas menções).

Trata-se evidentemente de uma simples hierarquia quantitativa, mas a divisão dos problemas em dois blocos servirá às análises qualitativas, segundo procedimento adotado.

Outras hierarquias testadas (separando os textos de origem interna e externa, ou por autoria, individual e coletiva) mostraram-se irrelevantes.

5. ANÁLISE DOS PROBLEMAS PRINCIPAIS

Esta parte do relatório analisa qualitativamente os problemas que foram considerados principais. A análise constitui-se basicamente em uma definição mais detalhada do problema, sinalizando suas distinções internas; em uma síntese das causas e conseqüências atribuídas pelos documentos selecionados, diferenciando seus níveis de abstração; e, finalmente, em uma síntese das principais soluções propostas para resolver o problema. À análise de alguns dos problemas foram acrescentadas considerações chamando a atenção do leitor para lacunas ou relacionando-os com outros problemas.

5.1 MOROSIDADE

O problema denominado morosidade tem menção em dez dos 14 documentos analisados.

O problema é definido mais freqüentemente com o termo mesmo de "morosidade", mas outros autores se referem a ele como "pouca celeridade e eficácia da prestação jurisdicional" ou "morosidade no julgamento dos processos". Enfim, há praticamente unanimidade de que a máquina judiciária sofre de uma lentidão excessiva, aspecto aliás também integrante da pesquisa, já mencionada, da Salles Inter-Americana sobre a imagem da Justiça.

As razões apontadas para explicar essa lentidão tão citada são diversas. Em geral de ordem material ("desaparelhamento dos órgãos judiciários, principalmente de 1º grau", falta de condições que se manifesta, por exemplo, na "carência de recursos", na "insuficiência de juízes" ou na sua "insuficiente preparação", sobretudo em face de um aumento das demandas), embora alguns juízes também contribuam para isso, "por sua própria lentidão no desempenho da função". Poder-se-ia acrescentar "falhas da organização judiciária", "métodos de trabalho obsoletos e irracionais". Ou seja, as demandas crescem, mas a capacidade de resposta por parte da Justiça não consegue acompanhar esse crescimento. A defasagem só tende a aumentar, consolidando o problema. Em termos mais gerais, haveria uma espécie de defasagem entre a cultura conservadora própria às classes jurídicas e aquela própria ao "ímpeto desenvolvimentista" que marca a dinâmica social dos últimos 30 anos. Duas culturas que teriam dificuldade de se adequarem por terem ritmos distintos, com o que a pressão aumentaria.

Outra razão encontra-se no excessivo formalismo das normas procedimentais. Os códigos de processo, segundo um dos autores, são obsoletos. A "transferência do centro de juízo do 1º para o 2º grau de jurisdição", em função dos recursos, é também apontada como causa da morosidade.

As conclusões do fórum de debates "A Justiça Federal e sua importância política" sintetizam as diversas causas da morosidade, quando afirmam que "o Judiciário não tem conseguido dar respostas rápidas a estas demandas em razão de vários fatores:

a. O número excessivo de ações provocado pela má administração dos poderes públicos e a insuficiência ou ineficiência dos textos legislativos;

b. A complexidade das questões em debate em razão do envolvimento de grande número de pessoas no conflito;

c. O despreparo da magistratura, de formação acadêmica pautada no individualismo jurídico, no trato com as questões de ilimitada dimensão sócio-política;

d. Deficiência ou mau uso dos meios materiais postos à disposição do Judiciário, o descompasso dos textos legislativos e de sua elaboração para com as necessidades prementes do Executivo (daí os decretos-lei, as leis delegadas, as medidas provisórias) e as mudanças sociais que reclamam a aplicação instantânea do direito;

e. Prerrogativas e privilégios dados pelo Direito Público aos entes estatais, o que coloca os cidadãos em desvantagem no processo de aplicação do direito;

f. Perplexidade dos magistrados diante da impotência de sua atuação na solução dos conflitos, gerando um comportamento agressivo nas relações com os demais poderes e entre eles."

As conseqüências deste problema são consideradas distintamente, porém, todas graves. No fundamental, "gera um descrédito na Justiça", provocando uma imagem impopular, de uma instituição lenta, com ritos antigos e em descompasso com as necessidades do povo, entre outras razões, porque "a demora na solução de uma causa torna ineficaz a decisão judicial tardia". Enfim, segundo um dos autores, é a "própria denegação da Justiça". Ou, nas palavras de um outro: "estrangula os direitos fundamentais do cidadão".

Uma Justiça lenta é um obstáculo ao acesso ao direito de prestação jurisdicional. Um estímulo ao afastamento do cidadão e, por conseqüência, "o grosso da população resolve os conflitos interindividuais de modo direto, às vezes violento".

As diversas conseqüências citadas se articulam num crescendo: imagem negativa, descrédito, obstáculo real ao acesso à Justiça, procura de outras alternativas por parte do cidadão. Conclusão: o Estado democrático não cumpre o seu dever.

As soluções para este problema tangenciam outros problemas, como os da "inadequação de rotinas e procedimentos", "deficiência de infra-estrutura", "inadequação de leis e institutos jurídicos" e "carência de recursos humanos - juízes e servidores".

Em primeiro lugar buscam tornar o aparato da Justiça mais ágil por introdução, modificação ou melhoramento de seus métodos de trabalho. São, em geral, sugestões bem concretas, como o uso da estenotipia, delegação de competência ao Diretor de Secretaria para assinar mandados e ofícios, os despachos serem dados por carimbos ou impressos, informatizar totalmente a Justiça. Freqüentemente os autores citam a necessidade de padronizar internamente os procedimentos.

Outras soluções implicam em mudanças legislativas: modificações na organização judiciária e na disciplina do processo, redução dos recursos processuais, realização de citações e intimações pelo correio. De modo geral, tornando menos burocráticos os ritos processuais, modernizando a estrutura e especializando os órgãos da Justiça, em especial de 1º grau.

5.2 INADEQUAÇÃO DE LEIS E INSTITUTOS JURÍDICOS

As questões englobadas sob o título Inadequação de leis e institutos jurídicos recebem oito menções nos 14 documentos analisados.

Este problema corresponde a questões tão diversas como "o Direito positivo não atende aos mais pobres", "as normas são feitas pela maioria dominante", "falta de racionalidade da lei", "excesso de formalismo", "litigância de má-fé", "precatório", "incompetência da Justiça Federal para execução penal", reunidas sob o argumento de representarem todas o descompasso das normas vigentes, em especial às relativas ao Direito Processual Civil e Penal, com a necessidade de objetividade jurídica da vida moderna. Assim, a legislação vigente ora é considerada omissa, ora obsoleta ou excessivamente formalista.

Das causas relacionadas pelos autores dos documentos destacam-se o excesso de formalismo, a possibilidade indiscriminada de recurso às instâncias superiores, e o sistema atual do precatório, identificadas como favorecedoras das manobras protelatórias das partes interessadas, e, por conseqüência, da morosidade na solução das lides.

Segundo um dos autores, "a legislação processual não propicia eficácia às garantias constitucionais"; segundo outro, "afasta o povo da Justiça". Disso resulta, ainda, o descrédito no Judiciário, culpando-se indevidamente os juízes, obrigados ao cumprimento das formalidades legais.

Das soluções apontadas nos textos, algumas relacionam-se à mera padronização ou mesmo fiscalização de procedimentos e rotinas judiciárias, tais como "procurar cumprir e fiscalizar o cumprimento dos prazos", "cobrar autos às partes, com prazos vencidos", não guardando relação com o problema sob o prisma aqui analisado.

As demais sugestões dos documentos reportam-se a providências de caráter legislativo, propondo alterações ou criação de dispositivos legais. São propostas específicas, tais como a reformulação do "meio de pagamento dos débitos da Fazenda Pública", "execução dos julgados penais da Justiça Federal por ela própria", interposição de agravo de instrumento diretamente no Tribunal, e mais genéricas, como "redefinição das competências dos Tribunais Superiores".

Com relação à questão identificada como "litigância de má-fé", esta foi também objeto de reflexões do grupo responsável pela análise do relatório final do "Seminário sobre a modernização da Justiça Federal", o qual apresentou proposição no sentido de que haja a "responsabilidade da parte, inclusive do advogado, por litigância de má-fé, quando o Judiciário é acionado para postulações reconhecidamente temerárias", proposta esta que depende, todavia, de lei para sua implementação.

Nesse mesmo sentido, o documento de conclusões do fórum de debates "A Justiça Federal e sua importância política" recomenda aos juízes "a sistemática repressão do abuso de direito decorrente de litigância de má-fé na interposição de recursos".

Com relação à questão dos precatórios, a mesma equipe que examinou o documento do referido Seminário propõe que sejam atualizados no momento do pagamento, ou transformado seu valor em títulos da dívida pública, vencendo juros e correção monetária, com data definida para resgate, ressalvando ser tal sugestão somente possível de implementação mediante projeto de lei de iniciativa do Superior Tribunal de Justiça.

À vista das diversas sugestões de modificação da legislação vigente apresentadas, verifica-se existir um real interesse da magistratura em aprimorar o instrumento básico de seu trabalho. Criar mecanismos para a discussão de projetos de leis por quem cabe aplicá-las com quem cabe fazê-las pode ser um caminho viável para garantir-lhes eficiência jurídica e social, amenizando a repercussão desse problema no desempenho da atividade judicial.

5.3 CARÊNCIA DE RECURSOS HUMANOS - JUÍZES

O problema carência de recursos humanos - juízes tem oito citações entre os 14 documentos analisados.

Este problema é definido basicamente de três maneiras.

A mais freqüente refere-se ao aspecto qualitativo, ou seja, à preparação dos magistrados para o exercício de sua função. Os termos mais comuns, nesta forma de conceber o problema, são "insuficiência qualitativa", "despreparo técnico", "formação inadequada", "alienação", "inexistência de cursos específicos", "falta de intercâmbio cultural" e de "reciclagem". Esta formulação pode, por sua vez, ser subdividida em duas: aqueles enunciados que dizem respeito à formação acadêmica propriamente dita e aqueles que se referem à atualização e/ou aperfeiçoamento. Se a primeira diz respeito à formação de base (e para complementá-la há a demanda de uma Escola Nacional de Magistratura Federal), a segunda aponta para um conjunto de instrumentos necessários a uma profissão que tem como uma das exigências fundamentais a constante atualização (instrumentos de reciclagem, intercâmbio, seminários, disseminação de informações).

Essa formulação guarda uma relação estreita, para um dos autores, com a "forma inadequada de recrutamento dos juízes" e incide, conforme outros, na "irresponsabilidade de certos juízes" ou na "qualidade da prestação jurisdicional", pois, por vezes, predomina a "aplicação fria da lei", ou seja, a não-observância de aspectos sociais e novos em que se inserem os conflitos.

Ainda com relação ao aspecto qualitativo citam-se alguns problemas específicos como a existência de "juízes indolentes, tardinheiros" ou a "falta de independência moral". O "mito da neutralidade" e a "deontologia da magistratura" também contribuem para uma certa "alienação dos magistrados", impedindo-os de perceber que não se pode "guardar uma obediência cega às leis que não possuem conexão com as necessidades sociais". Todos esses aspectos incidem sobre a qualidade da prestação jurisdicional e, evidentemente, sobre a imagem negativa da Justiça. Não se esquecendo que, para isso, contribui também o acúmulo de trabalho, ou seja, o excesso de demandas em face da capacidade de resposta da Instituição.

A segunda forma de definir o problema enfatiza o seu aspecto quantitativo: "número insuficiente de juízes". Trata-se basicamente do não-preenchimento dos cargos, mas também da insuficiência destes.

A principal causa do problema em seu aspecto quantitativo, incidindo também no aspecto qualitativo, é o "baixo nível de ensino das faculdades de Direito", em parte causado pela sua proliferação desenfreada. Por isso mesmo, há pouco aproveitamento nos concursos públicos, não se ocupando os cargos existentes. Há, porém, quem sinalize, sendo impossível comentarmos sua veracidade, a forma "superada do recrutamento", em que as provas são verdadeiros "enigmas". Questão, sem dúvida, merecedora de um estudo específico. Finalmente, a baixa remuneração do cargo seria desestimulante para os mais capazes.

Embora de maneira menos freqüente, emerge uma terceira maneira de conceber o problema: aspectos burocráticos e atrasados na organização do Poder Judiciário, manifestando claramente uma "necessidade de modernização", cujo exemplo é dado pelo "excesso de centralização administrativa no juiz".

Com grande coerência as conseqüências são igualmente concebidas em termos quantitativos e qualitativos. No primeiro caso, observa-se a morosidade conhecida, decorrente do acúmulo de processos, que vem a contribuir para o descrédito na Justiça e o afastamento do cidadão. Concorre para os mesmos males a baixa qualidade, já apontada, da prestação jurisdicional ("julgamentos deficientes", "desmoralização do direito", "injustiça social na aplicação do direito positivo").

As soluções sugeridas para o problema em seu aspecto qualitativo estão, no mais das vezes, relacionadas com a melhoria da formação do magistrado, A proposta de criação da Escola Nacional de Magistratura, que complementaria sua formação acadêmica, bem como possibilitaria sua reciclagem, merece maior destaque.

Outras sugestões interessantes no aspecto do aperfeiçoamento e atualização dos magistrados referem-se ao incentivo a publicações doutrinárias de autoria dos magistrados e ao estabelecimento de canais que possibilitem maior contato com a doutrina estrangeira e o intercâmbio cultural (aproximações com embaixadas e organismos estrangeiros).

Quanto ao aspecto quantitativo do problema, se este oscila entre a insuficiência numérica dos cargos existentes e a dificuldade para seu preenchimento, as propostas dos documentos, igualmente, referem-se à criação de cargos e a mudanças na forma de recrutamento. Uma das sugestões refere-se a "não só submissão a provas de conhecimento, como a estágios em que se constate a qualificação do candidato."

A "participação dos juízes, nos concursos, na elaboração dos programas e na indicação das matérias prioritárias" é uma sugestão emanada do "Seminário sobre a modernização da Justiça Federal", e considerada pertinente e de possível e imediata aplicação pelo grupo de estudo das conclusões daquele evento.

O fórum de debates sobre "A Justiça Federal e sua importância política" segue a mesma linha de raciocínio dos documentos analisados, e ao discutir o tema "o magistrado na vida moderna", conclui:

E recomenda "o apoio efetivo aos programas de educação continuada para Juízes Federais, mediante a inclusão, nas propostas orçamentárias dos Tribunais, de verbas suficientes ao desenvolvimento das áreas de formação, aperfeiçoamento e pesquisa".

5.4 CONDICIONANTES EXTERNAS

O problema definido como condicionantes externas compreende uma série de questões assinaladas nos textos, de forma relativamente genérica.

Em primeiro lugar, há uma clara referência à situação de crise político-social que vive o País desde os primórdios da década de 80, coetânea à crise econômica. A rigor, refere-se não a uma, mas a um conjunto de crises por que passou o País nos últimos 15 anos.

Crise política vista inicialmente como incapacidade de reprodução do antigo regime burocrático-autoritário, manifesta nas eleições de 1982 e na campanha das diretas em 1984. Em seguida, crise de transição entre esse regime e um regime democrático, que se concretiza na promulgação da Constituição em 1988. E, finalmente, crise de consolidação das Instituições democráticas, que se inicia com as eleições presidenciais de 1989 e permanece até a fracassada revisão constitucional.

Crise social e moral manifesta no aumento das desigualdades sociais, no crescimento dos "bolsões de pobreza" e da violência urbana, como também em uma relativa degradação dos costumes sociais e morais.

Há um segundo tipo de referências à situação financeira do próprio Poder Judiciário como manifestação da crise fiscal do Estado, um dos traços mais relevantes da crise econômica. Neste caso, a Justiça não tem recursos financeiros para responder eficientemente às demandas societais. Este tipo de referência reconhece, em verdade, que a crise político-social é também uma crise do Estado que atinge o Judiciário.

Um terceiro tipo de referências, reunidas sob o título de condicionantes externas, diz respeito a um possível interesse por parte do Poder Executivo de que o Poder Judiciário não esteja suficientemente bem aparelhado. É como se o bom funcionamento da Justiça acarretasse prejuízos para os governantes.

A inadequação entre as mudanças sociais ou o ritmo destas mudanças e a capacidade de resposta hábil pelo Poder Judiciário, relativamente desmuniciado, caracterizam o quarto tipo de referências incorporadas na presente definição.

Finalmente, há ameaças externas ao Poder Judiciário, cujas fontes não são definidas, particularmente ao funcionamento da Justiça Federal de primeira instância.

Em resumo, sob o título de condicionantes externas reúne-se uma gama considerável de ameaças ao bom desempenho do Poder Judiciário, existentes em seu meio ambiente. Estas provêm da própria dinâmica social ou de traços da conjuntura econômica, social e política, ou mesmo das relações entre os Poderes Constitucionais.

As causas, aliás, permitem precisar a natureza das condicionantes, pois em alguns momentos elas confundem-se com a própria definição do problema.

Assim, há várias menções à "crise do Estado", "crise sócio-econômica do País e do Mundo, dada a má distribuição das riquezas", "esfacelamento dos outros sistemas de composição dos conflitos (pai, padre, médico...)", "péssimo quadro social em ebulição", "grande esquema corporativista".

Todas essas causas querem, na realidade, traduzir o processo de mudança que o País conhece, decorrente do esgotamento de seu modelo econômico e de sua matriz político-institucional. Querem sinalizar que o modelo econômico vigente desde os anos 30, baseado no protecionismo de mercado e na intervenção estatal, através do processo de substituição de importações, entrou em colapso, acarretando uma indefinição entre as forças políticas, pois se o velho modelo não funciona o novo ainda não começou a funcionar. As eleições presidenciais de 1989 podem ser entendidas como um processo de escolha entre um modelo neoliberal, vitorioso, e um modelo socializante. Indefinição também presente na matriz político-institucional, pois a predominante anteriormente, baseada num Estado central sob "tutela" militar, com um sufrágio universal formal e um leque de representação política excludente, entrou em colapso no processo de transição política. O processo social de montagem de uma outra matriz tem encontrado os percalços naturais pela inexistência de uma força política claramente hegemônica.

As dificuldades no relacionamento entre os Poderes Constitucionais, em grande parte decorrentes da não-implantação dessa nova matriz político-institucional, são também sinalizadas como causas, pois o "Poder Executivo deseja encontrar a Justiça Federal emperrada"; há "a insuficiência do Legislativo", "a insuficiência de verbas destinadas ao Judiciário na programação orçamentária do governo", "má vontade de nossos governantes".

Em grande parte, a identificação entre causas e a definição do problema devem-se ao nível do meio-ambiente considerado: a sociedade em geral, o Estado ou os governantes.

O nível das conseqüências, em decorrência do agrupamento realizado nesse problema, é também distinto. Algumas se referem a um nível mais geral de abstração: crise do Judiciário, que se reflete na "deficiência na prestação dos serviços essenciais", mas também, de forma mais radical, na "denegação da justiça". Ou seja, ameaçada por diversas condicionantes externas que impedem o seu bom funcionamento, o resultado é a sua denegação, não "assegurando a ordem" ou fazendo com que os cidadãos não a busquem. Ou então, num nível menor de abstração, inexistem "providências efetivas para a solução do problema da Justiça", manifesta nos cortes de orçamento ou nas interferências na sua esfera de independência.

Mas como as relações entre os Poderes Constitucionais ainda não estão suficientemente claras ou a matriz político-institucional suficientemente assentada, por vezes se identifica como uma de suas conseqüências o fato de a forma de organização do Poder Judiciário não permitir a sua renovação ou a punição dos "maus juízes".

As propostas de soluções para problema de tal magnitude não são fáceis. Sobretudo que em um nível maior de abstração, a questão não se presta propriamente a soluções simples. Por outro lado, como a matriz político-institucional não se encontra assente, as proposições são por vezes contraditórias, alternando-se entre o fortalecimento da Justiça Federal ou sua simples extinção, ou então tanto no sentido do fortalecimento da independência do Judiciário quanto no maior controle externo.

A única conclusão possível, a título de sugestão, é que, não estando claramente definido o problema, as suas relações causais não podem ser solidamente estabelecidas, nem as proposições podem ser bem assentadas ou relativamente consensuais.

5.5 CRESCIMENTO DESNECESSÁRIO DE DEMANDAS

O problema crescimento desnecessário de demandas teve seis citações entre os 14 documentos.

Não é de todo raro que o crescimento desnecessário de demandas seja interpretado como uma das causas da morosidade, e, neste sentido, não deveria ser tratado como um outro problema próprio, mas como uma causa. Pode-se inclusive ler a questão de um outro ângulo, como um não-problema, ou seja, visto o fato de que poucos brasileiros (cerca de 4%, segundo o IBGE, 1990) recorrem à Justiça, buscando outros meios de resolver os seus conflitos, o aumento de demandas poderia ser entendido como uma mudança na credibilidade da Justiça, uma ampliação do exercício da cidadania.

No entanto, o problema aqui concerne ao crescimento desnecessário de demandas, ou seja, demandas que poderiam ser evitadas, diminuindo o volume de processos e tornando a Justiça mais ágil. O termo "desnecessário" significa sobretudo que o aumento das demandas não nasce justamente da ampliação do exercício da cidadania ou de um crescimento da credibilidade da Justiça, mas de fatores sociais, econômicos e políticos próprios ao estilo de desenvolvimento brasileiro ou da conturbada conjuntura nacional, mas propriamente de uma ação governamental pouco cuidadosa.

As causas do crescimento desnecessário de demandas são de três naturezas, segundo os documentos analisados. Em primeiro lugar, encontra-se a complexidade social, própria ao desenvolvimento, ou seja, advinda do aumento populacional e do processo de diferenciação social inscrito nos fenômenos de urbanização e industrialização. Como bem sinalizou o filósofo francês Edgar Morin, "a complexidade é a marca maior do desenvolvimento da modernidade". Em segundo lugar, cita-se a crise econômica e social que o País conhece há mais de uma década e, que, no início dos anos 90, agravou-se, acarretando instabilidade econômica e política e aumentando o número e a freqüência dos conflitos. Finalmente, a terceira ordem de razões refere-se ao exercício da governabilidade, em que o Estado freqüentemente invade a esfera dos direitos individuais e coletivos dos cidadãos.

Um dos autores chegou a citar que este fenômeno ocorreria por ser "conveniente à classe dominante", querendo talvez sugerir uma outra ordem de razão implantada nas relações de dominação política, traço inerente à maioria das sociedades humanas.

Observando-se as três ordens de razões em que classificamos a causalidade citada do crescimento desnecessário de demandas, pode-se sugerir que a primeira é intrínseca ao processo de modernização da sociedade e, portanto, inevitável. O desenvolvimento social e a complexidade societal induzem a um aumento de participação e de recurso institucional, prejudicando a própria definição do problema, pois a rigor não se trata de um aumento desnecessário e excessivo, mas estrutural. Em contrapartida, as duas causas seguintes são de natureza conjuntural: a crise sócio-econômica e as dificuldades de governabilidade, dela decorrentes. Assim, essas só poderão ser removidas à medida que o País criar as condições para a retomada do desenvolvimento, ganhando estabilidade econômica e política, e o Poder Judiciário fortalecer sua imagem como Poder estabilizador e garantidor dos direitos do cidadão.

A percepção do problema e sua causalidade provocam reações e conseqüências para os integrantes do Poder Judiciário, para o seu funcionamento e para o jurisdicionado. Os juízes, assoberbados e incapazes de responder ao número crescente de demandas, muitas vezes se acomodam, visto a impossibilidade real de dar conta do número de processos sob sua responsabilidade, agravada pelo fato de que parte considerável daqueles processos poderia ser evitável, tomasse o governo em consideração a própria regulamentação institucional existente. Por outro lado, a qualidade do trabalho sofre uma redução inevitável, uma vez que este "passa a ser mecânico, inibindo a atividade criadora", e o excesso de trabalho impede o juiz de atualizar-se. Tudo isso gera um visível prejuízo para o jurisdicionado, pela morosidade que o acúmulo de processos provoca e pela perda da qualidade da prestação jurisdicional.

Para enfrentar esse problema é necessário promover ações junto aos órgãos públicos, demonstrando os prejuízos que ações sem respaldo legal acarretam (prejuízos financeiros, políticos e morais), na medida em que o acúmulo desnecessário de demandas alimenta não só o descrédito na Justiça mas também nas instituições democráticas em geral.

Se essas medidas são de maior envergadura e exigem tempo, algumas, de caráter imediato, poderiam ser introduzidas para minimizar o problema, tais como: instaurar regimes de exceção, redistribuindo-se processos para sentenças; ações mais rigorosas da corregedoria, aplicando sanções, se necessário.

As soluções propostas nos documentos, portanto, tentam articular ações imediatas e internas, ao alcance do próprio Poder Judiciário, com ações de médio prazo, como a sensibilização dos órgãos públicos e, finalmente, ações de maior envergadura e que poderão resolver efetivamente o problema, através da adequação da Justiça às demandas existentes na sociedade. Se são citados apenas o aumento de juízes e de varas, em outros problemas de interface estreita com este, são patentes as proposições que visam aumentar a racionalidade interna na prestação judiciária.

O fórum de debates "A Justiça Federal e sua importância política", ao enfocar o tema "a concepção da divisão tripartite do Poder e sua evolução" indica como uma das causas da morosidade do Judiciário "o número excessivo de ações provocado pela má administração dos poderes públicos", e como uma de suas soluções "a vinculação das decisões judiciais de tal forma que esteja a administração obrigada a respeitar a posição jurisprudencial sedimentada", com o que se evitaria o crescimento desnecessário de demandas.

A equipe de estudo das conclusões emanadas do "Seminário sobre a modernização da Justiça Federal" também faz referência à concessão "às súmulas de efeito vinculante para a administração pública", ressalvando necessitar tal medida de lei específica, de competência do STJ, para ser implementada.

5.6 IMAGEM NEGATIVA

O problema definido como imagem negativa tem seis menções em 14 documentos. Refere-se à imagem do Poder Judiciário como um todo, e, por reflexo, à da Justiça Federal.

Entre as diversas formulações do problema cita-se nominalmente que existe uma "imagem negativa" da Justiça. Negatividade que se manifesta, às vezes, em uma "litigiosidade contida," ou então, claramente, em um "descrédito na Justiça". Afirma-se, porém, que a imagem do Poder Judiciário como Poder fechado é falsa.

Tal imagem negativa é confirmada por uma pesquisa realizada pela Salles Inter-Americana de Publicidade S/A em 1990, cujo resultado desenha a Justiça com traços que lhe são fortemente prejudiciais, tais como: velha e antiquada; distante da população; elitista; não-confiável; sombria e não-acessível; chata e desagradável; burocrática e ineficiente; trata o cidadão com desrespeito.

Não se tem conhecimento de pesquisa específica sobre a imagem da Justiça Federal, porém, partindo-se do princípio de que somente uma pequena parcela da sociedade, mais esclarecida e melhor informada, distingue-a como um segmento especializado do Poder Judiciário, é possível supor que esse desenho da Justiça como um todo se estenda também à Justiça Federal.

Para essa imagem negativa convergem causas diretas e indiretas. Razões de ordem estrutural ("distância dos fóruns, onerosidade da Justiça, insuficiência financeira, número insuficiente de juízes") e cultural ("desconhecimento do direito, hesitação na propositura de ações por problemas que podem surgir") tornam difícil o acesso do cidadão à Justiça, e, indiretamente, criam ou reforçam a imagem negativa do Poder Judiciário.

A falta de conhecimento suficiente da sociedade sobre o Direito e as funções e atividades do Poder Judiciário, bem como o incipiente relacionamento deste com a Imprensa podem ser entendidos como causas diretas da imagem negativa existente. A Imprensa, mal informada, não poderá informar correta e/ou suficientemente, supõe-se.

Uma vez que se entenda real a dificuldade de acesso à Justiça, e se pense nela como uma das causas da imagem negativa, não bastará supor-se que uma imprensa bem preparada, um melhor conhecimento das funções da Justiça ou um instrumento de comunicação social possam por si só modificar tal imagem.

A imagem negativa nasce de um conjunto extremamente numeroso e diversificado de experiências pessoais. Ela se sustenta em algo real e não em má informação ou simplesmente desinformação. É interessante observar que os problemas de lentidão e onerosidade estão presentes não só no conjunto dos documentos analisados, mas também na literatura em geral sobre a Justiça Federal ou sobre a Justiça brasileira. Seabra Fagundes, entre outros, já chamou atenção para este fato: "Dois males atingem, ostensivamente, a dinâmica do Poder Judiciário, desde que entrada em anos a Primeira República: a lentidão no andamento dos feitos e o custo demasiado do exercício do direito de postular". De igual forma, estas características da Justiça Federal brasileira foram objeto de reflexão no "Seminário sobre a modernização da Justiça Federal brasileira", realizado em 1988, em Belo Horizonte, por ocasião do qual o Exmo. Ministro Antonio Brancaccio, da Suprema Corte de Cassação Italiana, lembrava que "a duração média dos processos mais complexos supera dez anos". Previa um aumento desta duração, caso medidas concretas não fossem tomadas.

O círculo causal poderia talvez ser colocado da seguinte forma: traços específicos de inoperosidade da Justiça provocam uma imagem negativa junto aos seus usuários, alimentada e generalizada pela ausência de um trabalho melhor de informação e divulgação de seus feitos positivos.

Em recente pesquisa do Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo - IDESP, intitulada "A crise do Judiciário vista pelos juízes", foram entrevistados 570 juízes (dos quais 41 da Justiça Federal), de cinco estados brasileiros. Mais de dois terços dos entrevistados reconhecem a existência de uma crise na Justiça brasileira, e consideram a imprensa e a OAB, juntamente com os advogados, os maiores interessados em salientá-la. Mais de um quinto dos entrevistados ressaltam que juristas e promotores também têm interesse em salientar essa crise. Quando perguntados sobre quais os órgãos da Justiça que têm uma atuação positiva, apenas 41,1% citaram a Justiça Federal. Se retirarmos os 41 juízes da Justiça Federal entrevistados, que, supõe-se, opinaram que ela tem uma atuação positiva, este percentual reduz para 36%. Ou seja, apenas pouco mais de 1/3 dos juízes da Justiça comum reconhecem uma atuação positiva da Justiça Federal. A imagem da Justiça Federal, portanto, não parece muito positiva entre os juízes da Justiça comum. Pode-se esperar que, no seio da sociedade brasileira, o índice de aprovação da atuação da Justiça Federal seja próximo daquele.

A principal conseqüência da imagem negativa da Justiça é o descrédito, e, por reflexo, a criação e o estímulo à solução dos litígios por outras vias ("soluções dadas por alguém com credenciamento social", "arbitragem informal" ou "autocomposição dos litígios"). Enfim, busca-se resolver o litígio fora da órbita da Justiça, porque não se acredita em sua eficácia.

Essa conseqüência tem fundamentos reais comprobatórios. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, entre outubro de 1983 e setembro de 1988, apenas 10,5% da população de 18 anos ou mais admitiu estar envolvida ou ter participado de qualquer tipo de conflito, e, destes, apenas 1/3 buscou a Justiça. Constata-se, assim, de um lado, a cultura da dissimulação (é difícil admitir a participação em qualquer tipo de conflito) e, de outro, o descrédito nas instituições formais do regime democrático.

Diga-se de passagem que este descrédito não é privilégio apenas da Justiça, mas é algo enraizado na cultura brasileira, denotando a profunda desconfiança que nossa população tem das instituições poliárquicas. Observe-se, apenas a título ilustrativo, que o grau de abstenção ou rejeição do processo eleitoral (votos nulos, brancos e abstenções), na década de 80, ultrapassa 1/3 do corpo eleitoral. Isto num sistema em que o voto é obrigatório.

Assim, se é fato que a imagem negativa tem suas raízes na inoperosidade da Justiça e no desconhecimento da Imprensa e da sociedade em geral sobre ela, também é fato que a Justiça se encontra no âmbito de uma cultura indiferente e avessa à vida institucional, que não prestigia a cidadania poliárquica.

Se seguirmos esta linha de raciocínio, o problema demanda um conjunto complexo de soluções. Algumas que dependerão diretamente da Justiça, outras que exigirão um esforço concentrado do Estado e, finalmente, outras que dependerão de mudanças estruturais e culturais em nossa sociedade e que, naturalmente, ultrapassam de muito a ação do Poder Judiciário.

Alguns textos vêem na ação mesma do juiz uma das formas de enfrentar e mudar o problema, sugerindo que os magistrados participem "politicamente" para mudar sua realidade ou se aproximem da opinião pública, ao invés de alimentar o distanciamento. Ou seja, se o juiz for mais presente e participante da vida social e política do País estará contribuindo para criar uma outra imagem da Justiça, a qual poderia completar-se com um trabalho de melhor relacionamento com a Imprensa. Para tanto, propõe-se que os "feitos da Justiça sejam publicizados", que o Poder Judiciário tenha um Informativo de massa ("como A Voz do Brasil") e assessoria de Imprensa. Enfim, permitir que os jornalistas se familiarizem com a estrutura (e a ação) do Judiciário.

Outras sugestões remetem ao funcionamento do próprio Judiciário: desburocratização dos remédios processuais, criação de informalidade no rito procedimental e do cargo de administrador judiciário, para retirar do juiz o encargo administrativo.

Aparentemente o problema poderia ser resolvido, também, com uma melhor formação dos magistrados (Escola de Magistratura) ou com autonomia financeira (para assegurar independência funcional - 5% do orçamento, por exemplo), ou mesmo com a interiorização de Varas da Justiça Federal.

Não deixa de estar presente, porém, um discurso mais radical: "o trabalho de recuperação da imagem do Judicário passa necessariamente pela varredura de certas práticas deletérias, tais como o corporativismo, as mordomias e o nepotismo, tão ao gosto de nossas elites, descompromissadas com a pobreza da Nação". Discurso que busca a purificação institucional, uma postura ética nova, e que se aproxima, em parte, do problema da dualidade social que marca o Brasil desde os primórdios de sua história.

As soluções propostas nos documentos, tomadas em conjunto, enfocam o problema sob os dois prismas em que precisa ser trabalhado: os fatores reais de inoperosidade da Justiça e o trabalho de recuperação de sua imagem. Isto porque não basta ter um Judiciário eficiente se a sociedade não o reconhece como tal, assim como não adianta projetar uma imagem melhor, mas irreal, pois ela não terá durabilidade.

É de notar-se que este problema também mereceu destaque no fórum de debates "A Justiça Federal e sua importância política", quando, no documento de conclusão, assinalaram seus participantes que "o juiz moderno não deve fugir da imprensa, mas, ao contrário, deve utilizá-la para a correta divulgação de seus atos", e que deve "saber usar, com tranqüilidade e como forma de educação e esclarecimento, os meios de comunicação de massa". Realçam ainda, "aos órgãos judiciários superiores a conveniência da implantação de serviço especializado de comunicação social".

 6. ANÁLISE DOS PROBLEMAS SECUNDÁRIOS

6.1 DEFICIÊNCIA DE INFRA-ESTRUTURA

O problema agrupado sob o título de deficiência de infra-estrutura tem quatro menções nos 14 documentos.

De modo geral o problema é definido nos documentos como desaparelhamento do Judiciário. Esta expressão quer indicar, em primeiro lugar, que as instalações em que funcionam a Justiça Federal não são convenientes: "as salas de audiência são pequenas" e "faltam bibliotecas". Em segundo lugar, há falta de equipamentos adequados: "falta de equipamento de informática, inclusive nos gabinetes dos juízes", com "softwares específicos para processamento de textos e gerenciamento de informações" (prejudicando a informatização das sentenças padronizadas), "falta de estenotipia computadorizada" (obrigando o juiz a ditar toda a audiência) e dificuldade de "acesso à jurisprudência dos tribunais". Em terceiro lugar, os sistemas no interior da Justiça Federal não eram integrados, dificultando as comunicações e a padronização.

Tudo isso faz com que a Justiça seja arcaica em sua estrutura e desequipada para enfrentar o desenvolvimento tecnológico da sociedade com suas demandas crescentes.

A causa fundamental apontada, e praticamente única, é a escassez de recursos financeiros, visto que o Governo Federal tem outras prioridades. E a conseqüência não poderia ser outra: a morosidade na prestação dos serviços jurisdicionais.

No fórum de debates "A Justiça Federal e sua importância política", os juízes participantes realçaram a necessidade de "manter as bases de dados - legislação e jurisprudência - atualizadas e disponíveis" e "desenvolver softwares mais adequados ao serviço, sob a orientação do juiz".

O relatório apresentado sobre as conclusões do "Seminário sobre a modernização da Justiça Federal" propõe sugestões que ficam "a critério dos meios econômico-financeiros e da conveniência e oportunidade da administração de cada Tribunal, sem a necessidade de normatização ou preestabelecimento de rotina para o atendimento", tais como:

- melhoria dos sistemas de pesquisa à jurisprudência dos Tribunais;

- aumento do número de terminais de informática;

- oferecimento de condições mínimas ao juiz, como microcomputadores.

O que se poderia sugerir, em relação à infra-estrutura da Justiça, reconhecidamente insuficiente sob diversos aspectos, é o detalhamento do problema (onde estão as deficiências, o seu montante, quais as mais graves, qual deveria ser a escala de prioridade no seu atendimento), com o intuito de enfrentar a questão de maneira não-setorial e de forma mais racional, em conformidade com os recursos disponíveis.

 6.2 AUTONOMIA INSUFICIENTE

Um problema pouco citado (apenas três documentos), e que se encontra diretamente relacionado àquele que denominamos de condicionantes externas, é o da autonomia insuficiente do Poder Judiciário.

A razão primária do problema, como apontada nos documentos, é que "o Poder Judiciário está submetido à Lei de Diretrizes Orçamentárias, que é manipulada por técnicos do Tesouro", ainda que a Carta Magna, em seu art. 99, "caput", assegure-lhe autonomia administrativa e financeira. Desta forma, impera uma "falsa autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário", o que é considerado um desrespeito a um dos Poderes Constitucionais, essencial ao Estado de Direito.

As soluções apontadas para resolução do problema, se são muito bem intencionadas, pecam pela generalidade: busca de mecanismo mais ágil, cumprimento das normas, observância a princípios.

A repercussão desse problema incide diretamente sobre os limites de uma maior racionalização da prestação jurisdicional, obstacularizando a solução de problemas fundamentais para o cidadão, tais como o custo elevado e a morosidade da Justiça.

O problema consistia ainda, à época da produção dos documentos, no fato de que, pelos procedimentos orçamentários adotados, havia um "desconhecimento da dotação orçamentária anual de cada Seção, por elemento de despesa, impedindo a elaboração de um plano de ação". Uma medida, porém, de caráter prático, sugerida, e que está sendo observada, diz respeito a "encaminhar, com antecedência, aos diretores de foro, cópias da dotação orçamentária para a Seção Judiciária".

A verdadeira solução só poderá ser alcançada quando a autonomia financeira se efetivar por legislação própria, como, por exemplo, a sugerida pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal, Sidney Sanches: mudança constitucional que outorgue um percentual do orçamento para o Poder Judiciário.

Na realidade o problema é de fácil solução técnica, mas de difícil solução política. Pois, afinal, trata-se do problema da relação entre os Poderes Constitucionais, que a Constituição definiu, mas sem que haja um relativo consenso sócio-político, como outras questões constantes da Carta Magna, todas objeto da revisão constitucional em andamento. Contudo, esta poderá solucionar o problema ou não, dependendo das iniciativas políticas e sobretudo das relações de força existentes no interior do Parlamento, ultimamente "desgostoso", como o Executivo, com determinadas decisões tomadas pelas Cortes Superiores do País.

6.3 CARÊNCIA DE RECURSOS HUMANOS - SERVIDORES

O problema denominado de carência de recursos humanos - servidores foi citado em dois dos 14 documentos. Apesar disso é concebido de maneira muito diversificada. Os enunciados do problema são profusos, chegando a quase 30, se tomados em todas as suas variações e nuances. Todavia, é possível agrupá-los em três grandes blocos, por suas afinidades.

O primeiro bloco de enunciados refere-se, de forma geral, a "escassez de pessoal" ou, simplesmente, "insuficiência de servidores". Trata-se de um problema quantitativo, embora com distribuição e tipologia distintas. As insuficiências são claras e freqüentemente citadas em relação à assessoria ao juiz, e, por vezes, em relação à ausência ou insuficiência de sua assessoria de imprensa ou de seu esquema de segurança. Mas há também menções específicas à falta de "médico e de junta médica" e de "quadro de estagiários", como também, à "falta de diretor de secretaria em algumas varas".

Essa é uma questão que merece, porém, aprofundamento na forma manifesta. Seria necessário apurar onde se localizam estas insuficiências em termos de função, número e locais, para se definir uma prioridade e uma resposta racional. Sobretudo porque pode ser um falso problema ou superdimensionado. No "Seminário sobre a modernização da Justiça Federal brasileira" (1988), o eminente Ministro italiano, Antonio Brancaccio, presente como consultor do PNUD, referia-se ao fato de que em termos internacionais o número de servidores por juiz na Justiça brasileira estava acima da média. É claro que uma atualização do problema seria indispensável para avaliar, hoje, a sua real dimensão.

Essa insuficiência quantitativa se completa nas formulações citadas como desfuncionalidades organizacionais. Há citações, por exemplo, no sentido de que haveria um "número excessivo de agentes de segurança em detrimento de auxiliares judiciários", completada com a referência ao "desvio de função" e "falta de uniformidade na estrutura das varas", além das questões organizacionais que prejudicariam a produtividade do trabalho, como a "inexistência de manuais relativos a cada função", às "gratificações pouco estimulantes dos oficiais de gabinete", à "indefinição das atribuições dos servidores" e sua "imobilidade no quadro e na carreira". Radiografia que se completa com a "inexistência de assistência social para os funcionários".

É de se imaginar que haveria um relativo consenso sobre as formulações anteriormente feitas, visto a natureza dos documentos em que estão presentes - fóruns de debates - mas não existe qualquer indício de sua magnitude. No geral as formulações, como já assinalamos anteriormente, apesar de serem generosas, pecam pela generalidade.

Finalmente, o terceiro bloco de formulação do problema carência de recursos humanos - servidores está diretamente relacionado à qualificação dos funcionários. Não haveria simplemente uma escassez de pessoal, mas sobretudo uma "falta de pessoal qualificado", em grande parte porque há um "recrutamento deficiente dos servidores" e não há "treinamento de pessoal". Afirmação esta que deveria ser qualificada e verificada se ainda atual, e em qual dimensão, visto o esforço recente que o Centro de Estudos Judiciários e os Tribunais Regionais Federais vêm realizando neste sentido.

Treinamento de servidores é a solução mais freqüentemente formulada. Essa formulação genérica conhece especificações. Demanda-se um treinamento especial em relação a quatro áreas: gerenciamento (por exemplo, na diretoria de secretaria), assessoramento ao juiz (principalmente nas varas), informática e "atendimento nas bibliotecas".

 Uma outra solução bastante referida nos documentos é a realização de concursos que, efetivamente, selecionassem candidatos em condições de atender às necessidades para o desempenho dos cargos. Diferem as sugestões quanto aos órgãos que os promoveriam: Seções Judiciárias ou Tribunais Regionais Federais.

A criação de cargos, sugere-se, deveria ser proposta atentando-se para a lotação ideal de Varas e Seções Judiciárias.

O fórum de debates "A Justiça Federal e sua importância política", ao discutir o tema "a incorporação de modernas tecnologias na administração da Justiça e na realização da prestação jurisdicional", lembra a necessidade de se "treinar, constantemente, os servidores, de sorte que possam aprender essas modernas tecnologias e adaptá-las às necessidades do serviço", e recomenda "a manutenção, em caráter permanente, de programas de treinamento do corpo de funcionários da Justiça Federal, orientando no sentido do aprimoramento de conhecimentos nas suas áreas de atuação específicas, e, também, no que respeita às relações com o público".

6.4 INADEQUAÇÃO DE ROTINAS E PROCEDIMENTOS

O problema definido como "inadequação de rotinas e procedimentos" foi igualmente mencionado em apenas dois dos 14 documentos analisados.

Compreende um conjunto diversificado de denominações e é retratado, fundamentalmente, de duas maneiras: na primeira, como o excesso de burocracia resultante da ausência de racionalização e padronização de certos procedimentos; na segunda, como inadequação mesmo de algumas rotinas e procedimentos existentes (vide os termos "revisão" e "correção"). Ou seja: há a necessidade de racionalizar alguns procedimentos e, também, de propiciar maior eficiência àquelas rotinas já implementadas. As soluções elencadas nos documentos guardam relação semelhante.

Quanto à primeira das faces do problema, as soluções sugeridas pelos autores dos documentos são de caráter mais imediatista, e poderiam agilizar os procedimentos processuais e administrativos. Neste sentido, poder-se-ia estudar a viabilidade das propostas de criação de comissões ("de racionalização", "inter-regionais") compostas de juízes, para a elaboração de manuais de rotinas para secretarias administrativas e varas, e de adoção de modelos padronizados de atos e termos processuais e administrativos (de uso facultativo pelos juízes).

À possível adoção de novos manuais e modelos padronizados de atos e termos processuais e administrativos deverá corresponder treinamento dos responsáveis por sua utilização.

Quanto ao segundo aspecto do problema, qualidade de funcionamento das rotinas já existentes (de distribuição, protocolo,...), seria recomendável a verificação das deficiências ainda restantes (tendo em vista os documentos que a ele fazem referência datarem de 1990 e 1991), de forma a solicitar-se a implementação de providências às áreas competentes.

No relatório sobre as conclusões do "Seminário sobre a modernização da Justiça Federal", a Juíza Eliana Calmon informa que a equipe de estudo do documento acolheu, como de adoção imediata, as seguintes sugestões, relacionadas com a racionalização e padronização de procedimentos:

- padronização de despachos de cada Juiz;

- eliminação de excesso de carimbos, como os de baixa, remessa dos autos, recebimentos dos autos, etc;

- nomeação de uma comissão - um representante de cada Seção Judiciária - para fazer revisão geral de todos os atos processuais padronizados, com vistas a uniformizá-los para todas as Regiões, sem prejuízo de acrescentar os que se tornarem necessários, e em seguida publicar um manual de padronização dos atos.

CONCLUSÃO

Diversas são as conclusões gerais que se pode tirar de um estudo desta natureza, com a metodologia adotada.

Em primeiro lugar, a constatação de que se escreve pouco a respeito dos problemas e dificuldades da vida institucional da Justiça Federal, sem que as razões para tal comportamento sejam evidentes. Pode-se apenas formular hipóteses a respeito: a) postura de reserva excessiva por parte da Instituição; b) pouco estímulo por parte das agências de fomento à pesquisa; c) pouca motivação de conhecimento do Poder Judiciário, por parte da sociedade e suas instituições de pesquisa.

Ao se pesquisar e se escrever pouco sobre a Justiça Federal, tem-se como um dos resultados que a sociedade a conhece mal, fato reconhecido por depoimentos diversos e que contribui, de certa forma, para uma imagem negativa que os seus componentes em geral reclamam como injusta.

A segunda conclusão é que existe uma certa convergência, nos documentos selecionados, em torno de alguns problemas da Justiça Federal, aqui considerados como principais. O leque de problemas é relativamente curto (dez), e alguns deles gozam do reconhecimento da grande maioria.

A terceira conclusão é que os problemas considerados quantitativamente como principais referem-se, em sua grande maioria, ao ambiente externo à própria Justiça Federal: inadequação das leis e institutos jurídicos, condicionantes externas, crescimento desnecessário de demandas e imagem negativa. Esta constatação permite aventar a hipótese de que os juízes (e aqueles que escrevem sobre a Justiça Federal) consideram que os seus principais problemas advêm de fatores externos e não internos.

Tal observação suscita, evidentemente, a questão da sua veracidade, contrapondo-se a uma outra conclusão possível: defesa institucional? Em outros termos, esta conclusão é verídica ou manifesta apenas uma defesa dos componentes da Instituição? Os dados são insuficientes para que se chegue a qualquer conclusão a respeito.

A quarta conclusão é que a compreensão dos problemas (causas e conseqüências) goza de uma relativa dispersão: os documentos referem-se sempre a um leque relativamente aberto de causas e conseqüências, ademais do fato de que, também freqüentemente, algumas causas (ou conseqüências) não ocupam sempre o mesmo lugar em outros documentos.