A Lei nº 9.613/98 e seus aspectos
Nelson Jobim

Regulamentação da Lei nº 9.613/98 pelos órgãos competentes
Adrienne Senna

Aspectos penais e processuais penais da lei de lavagem de dinheiro 
Gilmar Mendes

Ações do combate à lavagem de dinheiro em outros países – experiência americana
Stanley E. Morris

Ações do combate à lavagem de dinheiro em outros países – experiência francesa
Jean François Mourot

Papel dos organismos internacionais no combate à lavagem de dinheiro
Gil Galvão
Francisco Thoumi

Regulamentação da Lei nº 9.613/98 pelos órgãos competentes
Ricardo Liáo

Sistemas de controle interno (Compliance) 
Francisco da Silva Coelho
Hélio Ribeiro Duarte

Paraísos fiscais, centros offshore e lavagem de dinheiro 
Deomar de Moraes

Crime organizado transnacional
Wálter Fanganiello Maierovitch

Atuação da CPI do narcotráfico
Moroni Torgan

Segurança institucional em face do narcotráfico e a lei de lavagem de dinheiro
Alberto Cardoso

Cooperação internacional no combate à lavagem de dinheiro
Elizabeth Sussekind

A lavagem de dinheiro no contexto do crime organizado – mecanismos de enfrentamento
Getúlio Bezerra Santos

Atuação do ministério público no combate à lavagem de dinheiro
Cláudio Lemos Fontelles

O Conselho da Justiça Federal, por intermédio de seu Centro de Estudos Judiciários, o Ministério da Fazenda, por meio do seu Conselho de Controle de Atividades Financeiras e a Escola Nacional da Magistratura promoveram, em 29 e 30 de novembro de 1999, no auditório do Superior Tribunal de Justiça, o Seminário Internacional sobre Lavagem de Dinheiro, no qual foi analisada a regulamentação da Lei n. 9.613/98 pelos órgãos competentes, tanto em seus aspectos penais como processuais. Isso demonstra a preocupação brasileira com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil desde a assinatura da Convenção de Viena, realizada no âmbito das Nações Unidas em 1998, além de ser um mecanismo eficaz na repressão e prevenção do crime de lavagem de dinheiro. Além disso, foram enfatizadas as ações de combate à lavagem de dinheiro no exterior, com exemplos da experiência de outros países.

Questões de interesse nacional, como os paraísos fiscais e os sistemas de controle interno, a relação do crime e lavagem de dinheiro com o narcotráfico e suas repercussões, bem como a atuação do Ministério Público no seu combate foram também abordadas no Seminário, todas elas atuais e relevantes na busca de uma diminuição desse crime, cujas conseqüências são extremamente prejudiciais para a comunidade em geral.

Os textos que compõem este Volume 17 da Série Cadernos foram produzidos a partir das notas taquigráficas das conferências proferidas no evento.

ABERTURA

A expressão "lavagem de dinheiro", cuja origem remonta às organizações mafiosas norte-americanas, que, na década de 1920, aplicavam em lavanderias o capital obtido com atividades criminosas, é uma forma genérica de referir-se, segundo Marco Antônio de Barros, à operação financeira ou à transação comercial que oculta ou dissimula incorporação transitória ou permanente, na economia ou no sistema financeiro do país, de bens, direitos ou valores que direta ou indiretamente são resultado ou produto de crimes.

Em alguns países, usa-se a expressão "branqueamento do dinheiro" para exprimir a lavagem do dinheiro, ou seja, a conversão do dinheiro sujo em dinheiro limpo, do dinheiro ilegítimo em dinheiro legítimo.

Não se pode olvidar que o tratamento de tal tema tenha especial relevância no contexto sociopolítico do Brasil contemporâneo, porque, se não for severamente coibido o usufruto de rendas advindas de ações ilícitas, ficarão comprometidos de forma indelével os valores que embasam as noções de uma sociedade justa e igualitária, além de ser aviltada a dignidade do cidadão.

É oportuno, neste momento, relembrar Rui Barbosa, cujo sesquicentenário ocorreu no dia cinco, o qual já alertara com notável lucidez que "a injustiça desanima o trabalho, a honestidade, o bem. Cresta em flor os espíritos dos moços. Semeia no coração das gerações que vêm nascendo a semente da podridão. Habitua os homens a não acreditar senão na estrela, na fortuna, no acaso, na loteria da sorte. Promove a desonestidade, a venalidade, a relaxação. Insufla a cortesania, a baixeza, todas sob as suas formas".

Eis aí palavras de lamentável atualidade.

Torna-se, pois, imperioso que na construção do Estado democrático de Direito prevaleçam as leis e não seja vencedor quem a elas se opõe. Por isso, é indiscutível a importância deste Seminário, cujo objetivo é aprofundar-se no conhecimento sobre esse crime e sobre o modo como o vêm enfrentando alguns dos países mais desenvolvidos do mundo, com cuja experiência muito se pode aprender. O caráter transnacional do crime de ocultação das origens do chamado "dinheiro sujo" preocupa sobremaneira povos e governos, em vista dos efeitos danosos que tal delito pode provocar na economia das nações. Importa lembrar que esse poder é potencializado pelas facilidades proporcionadas pelos aparatos tecnológicos, por meio dos quais é possível operar em longo alcance e com relativo anonimato. As características da lavagem de dinheiro, ainda por se conhecer em todas as suas nuanças, implicam a necessidade de técnicas adequadas ao combate a esse crime, o que pressupõe a necessidade de se analisarem a fundo as ações empregadas pelos criminosos e o desenvolvimento de métodos capazes de detectá-las e sempre que possível neutralizá-las. É necessário um controle rigoroso e abrangente que atue considerando as três etapas do processo de lavagem: a introdução da moeda a ser legalizada nos sistemas financeiros, fiscalização das operações destinadas a confundir os fundos irregulares com os fundos de origem aceitável, mediante a criação de empresas de fachada que dão a aparência de legalidade. Enfim, controle do regresso do dinheiro ao mercado de origem, já mascarado de renda lícita.

O reconhecimento do modus operandi das organizações criminosas demonstra que prevenir e punir tal modalidade delituosa é tarefa que envolve o controle das entidades financeiras, poder que requer a ação conjunta de diferentes instâncias governamentais, bem como a cooperação das empresas privadas, cujas atividades não podem ignorar as leis nem a ética. Sob o argumento de que capitais internacionais em busca de rendimentos rápidos e fáceis são benéficos à saúde financeira de um país, esconde-se a triste realidade de que a origem muitas vezes incerta desses bens deixa um rastro de famílias destruídas, órgãos de persecução criminal achincalhados e governos afrontados. Às empresas financeiras sérias só pode interessar o expurgo das organizações criminosas que se imiscuem nos sistemas financeiros, com a capacidade de contagiar com o vírus da suspeita de ilicitude todo o grupo. Ressalte-se que existem direitos, tanto dos cidadãos quanto das empresas, que devem ser resguardados. No entanto, tem-se de estar atento ao princípio da proporcionalidade. Quando o interesse individual atrita com o interesse social, há de se analisar o bem maior a ser atingido.

No Brasil, já estão em andamento em todos os âmbitos governamentais várias medidas que visam livrar o País dessa prática criminosa.

Este Seminário pretende unir sua voz a esses esforços louváveis. Eu não quis, entretanto, aprofundar-me na matéria. Teci apenas breves considerações e encerro-as repetindo a idéia que defendi outrora: sem a adoção de novos conceitos e princípios jurídicos e sem eliminação de práticas ortodoxas e concepções filosóficas inadequadas ao mundo, que passa por rápidas transformações, estar-se-á, pela omissão, a colaborar para o sucesso cada vez maior de criminosos de alta periculosidade para a sociedade, o que não se pode conceber.

Ministro ANTÔNIO DE PÁDUA RIBEIRO

Presidente do Superior Tribunal de Justiça

e do Conselho da Justiça Federal

A LEI N. 9.613/98 E SEUS ASPECTOS

NELSON JOBIM

Tive a oportunidade, na condição de Ministro da Justiça, de trabalhar intensamente para a elaboração do projeto de lei que restou aprovado pelo Congresso Nacional. A técnica utilizada para a elaboração de tal projeto de lei foi uma grande discussão, quer com organismos internacionais no seu primeiro momento, quer com organizações internas brasileiras em um segundo momento, não apenas do Governo, como também da sociedade civil.

Tivemos longos seminários e debates fechados com os bancos nacionais e estrangeiros, com as bolsas de valores, com as organizações financeiras paralelas, enfim, com um conjunto imenso de pessoas que pudesse ser comprometido com o texto da lei.

Por último, quando da apreciação do projeto de lei pelo Congresso Nacional, compareci àquela Casa onde debati o projeto.

Esse projeto consolida uma série de avanços e experiências do mundo todo. Não foi um projeto feito a partir da visão acadêmica. Existiram algumas opções, e tomamos algumas decisões políticas na composição e na estrutura do texto. A primeira delas diz respeito ao próprio nome que deveríamos dar ao ilícito no Brasil. Havia três possibilidades que a experiência mundial nos fornecia: de um lado, a experiência da língua francesa, blanchiment d’argent, que resultou em espanhol e em português na expressão "branqueamento de dinheiro"; de outro lado, a experiência americana e alemã, money laundering e gueldwaschen, ou seja, que nominam o ilícito, tendo em vista a ação desenvolvida de lavagem ou de ação e conduta que produzam o resultado visado. Já as línguas francesa, espanhola e portuguesa, de Portugal, optavam pelo resultado, ou seja, o "branqueamento". A única expressão autônoma é a dos italianos, que denominam o ilícito de riciclaggio.

Resolvemos, por razões estritamente locais, optar pelo nome de "lavagem do dinheiro". Alguns juristas e acadêmicos pretenderam que deveríamos ter um outro tipo de linguagem, que esta não se ajustava ao sistema. Mas essa linguagem, que o Brasil estava conhecendo, a imprensa já estava nominando de ilícita. E, por último, havia também o problema típico de uma sociedade multirracial, como a nossa, isto é, entendíamos que nominando esse ilícito de "branqueamento", teríamos problemas com a raça negra no Brasil, pois importaria dizer que negro é sujo. O Ministro da Justiça não pretendia enfrentar críticas de natureza racista em relação à nominação do crime. Nada a ver com a opção francesa, portuguesa de Portugal ou espanhola, estávamos respondendo a uma realidade estrita nossa, brasileira.

No nosso sistema legal, esse ilícito sempre terá como origem um crime, que primário ou originário e subordinante, produz valores, dinheiro. A segunda conduta, subseqüente à conduta primária da produção ilícita dos valores, consiste exatamente na introdução dessa moeda na economia formal. Para isso passa por um processo de lavagem, de branqueamento, de transformação ou de reciclagem – como querem os italianos – no sentido de fazer com que o dinheiro originário do ilícito possa integrar a economia formal como dinheiro lícito. Há, portanto, uma mudança de estado desses valores. E é exatamente sobre essa segunda conduta que não tínhamos legislação no Brasil. Tínhamos simplesmente a antiga receptação, que absolutamente não tinha condição de abarcar as várias modalidades em que esse ilícito poderia ocorrer. Dou somente um exemplo colhido da literatura mundial: um determinado grupo de narcotraficantes deposita seus valores em determinada agência bancária; essa agência bancária contrata financiamento da construção civil para uma empresa imobiliária européia, situada na Espanha, que vai lançar um grande empreendimento imobiliário; o empreendimento imobiliário é lançado; passam-se um, dois, seis, oito, dez meses de implantação desse empreendimento; o banco rompe o contrato de financiamento, contrato esse que elegeu o foro de Paris para as decisões judiciais decorrentes dos conflitos que pudessem produzir esse contrato; a empresa ajuíza, perante esse foro, uma ação de indenização pelo rompimento do contrato; e o banco é condenado pelo foro de Paris a indenizar essa empresa exatamente pelo valor que os narcotraficantes haviam depositado no próprio banco. Os narcotraficantes conseguem limpar, assim, o seu dinheiro, entrando este, portanto, na economia formal européia, baseado naquilo que, para o Poder Judiciário é, digamos, o grande objetivo, numa sentença judicial transitada em julgado. No momento em que esse dinheiro ingressou na economia formal, qual era a origem? A condenação de uma indenização de um banco. Só que, atrás disso, havia um esquema técnico, montado para tanto.

É evidente que esse ilícito de lavagem de dinheiro, essa conduta, não se ajusta ao modelo da receptação, daí a necessidade de termos uma regulamentação sobre a matéria.

A conduta típica que se nomina de "lavagem de dinheiro" não é descrita, como se pretendia no tradicional Direito Penal, como conduta objetiva. É um juízo de valor sobre várias condutas. Diz a lei, no seu art. 1º, definindo o ilícito ou tipificando-o de lavagem de dinheiro: ocultar ou dissimular a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de uma série de crimes. Não é a descrição de uma conduta, é um juízo sobre a conduta que alguém tem na sociedade ou na economia. Se essa conduta visa ocultar ou dissimular, seja que conduta for, ela estaria tipificada como crime de lavagem. Seu objetivo é a ocultação e a dissimulação de valores oriundos de crimes que a seguir explicitaremos. Esse é o ponto fundamental. Ocultar ou dissimular é o núcleo do tipo penal.

Que valores estão sujeitos à ocultação e à dissimulação? Os oriundos de todos os crimes? Não. E aqui surgiu a opção que decorreu dos diálogos que tivemos na Europa, principalmente com um membro do Ministério Público suíço, Paolo Bernascone: o Brasil tinha a opção de tipificar como ilícito os dinheiros oriundos, primeiro, dos crimes do narcotráfico, exclusivamente, o que corresponde àquilo que se chama de legislação de primeira geração. Ou seja, primeiro se tipificou como crimes de lavagem somente dinheiro decorrente do narcotráfico, que correspondem à Convenção de Viena de 1988 e aos primeiros momentos da tipificação do crime de lavagem de dinheiro. Subseqüentemente, tendo em vista o know how e os resultados dos narcotraficantes nesse tipo de atividade, outros criminosos passaram também a se utilizar das técnicas explicitadas pelos narcotraficantes para a ocultação desses valores. E aí surgiu aquilo que chamamos de uma "legislação de segunda geração", em que não só o dinheiro oriundo do narcotráfico conduz à lavagem de dinheiro, mas também o oriundo de outros crimes mais graves. O terceiro tipo de legislação que conhecemos no mundo é a que estabelece como lavagem de dinheiro o oriundo de qualquer tipo de crime que se tenha que produzir.

No Brasil surgia essa opção. Ou caminhávamos para a primeira geração, ou seja, só tipificaríamos como crime de lavagem se oriundo do narcotráfico; para a segunda geração, crime de lavagem seria oriundo do narcotráfico e de outros crimes graves; ou optaríamos pela terceira geração, a de que todo dinheiro oriundo de crimes estaria sujeito ao tipo lavagem de dinheiro. Nessa legislação de segunda geração, em que o crime antecedente ao crime de lavagem é não só o tráfico de drogas, mas também delitos mais graves, estão as legislações alemã e espanhola, de 1993, as quarenta recomendações da OCDE e a legislação de Portugal, de 1995. Já na terceira geração, ou seja, aqueles países em que o crime antecedente pode ser todo e qualquer delito, estão a da Bélgica, de 1995, a da França, de 1996, a da Itália, de 1993, a do México, de 1996, a da Suíça, de 1990 e a dos Estados Unidos. E nós, o que deveríamos fazer? Caminharíamos para a solução de terceira geração ou para a solução de segunda geração? Foi dada, então, uma solução intermediária entre a segunda e a terceira geração. No Brasil os crimes antecedentes que viabilizam o crime de lavagem de dinheiro são: o tráfico ilícito de substâncias entorpecentes ou drogas afins; o terrorismo; o contrabando ou tráfico de armas, munições ou material destinados à sua produção; a extorsão mediante seqüestro; todos os crimes contra a administração pública e contra o Sistema Financeiro Nacional que possam produzir dinheiro. Precisamos deixar muito claro que, oriundos desses crimes – e o elenco é amplo –, teríamos a possibilidade da lavagem de dinheiro, ou seja, estamos na segunda geração: o narcotráfico, como primeiro deles, e depois todo conjunto de ilícitos, incluindo os crimes contra o Sistema Financeiro e contra a administração pública.

Mas aqui está, digamos, o pé da legislação brasileira, na terceira geração, que tipifica todos os crimes praticados por organizações criminosas. Qualquer tipo de ilícito, qualquer tipo de conduta criminosa que produza dinheiro, que tenha sido efetivada e realizada por organização criminosa, conduz também ao crime de lavagem de dinheiro.

Então, se um furto ou um roubo é realizado por organização criminosa, as atividades subseqüentes com esses valores também são tipificados como lavagem de dinheiro. Portanto, estamos a meio caminho da segunda e da terceira geração e integralmente na terceira geração, no sentido de que todo delito é antecedente de lavagem de dinheiro se, e somente se, for realizado por organização criminosa.

Agora, alguns delitos – e grande parte deles – são antecedentes da lavagem de dinheiro, tendo em vista a sua característica nada obstante, independentemente de quem o tenha praticado. Daí ficamos no meio do caminho. Alguns juristas e acadêmicos traçaram muitas críticas sobre a circunstância de termos colocado no texto da lei brasileira "organização criminosa", tout court, sem defini-la; e o fizemos com absoluta consciência; resolvemos não definir a expressão "organização criminosa" para deixar que a jurisprudência e a prática no exercício e na aplicação da lei pudessem produzir um conceito que viesse a abranger e a estabelecer o universo pessoal de aplicação dessa regra. A tentativa definitória prévia, ou seja, a tentativa quase de cultura tomista, de percepção de essência de coisas não se ajusta a esse tipo de situação; todos os conceitos são a posteriori . Há necessidade da prática e das condutas objetivas para se tentar extrair um conceito geral. Agora, ao pretender estabelecer conceitos gerais antes da experiência concretizada, teríamos o risco de deixar de fora um número sério de condutas que são a grande experiência do mundo.

Toda vez que se produz uma legislação de combate a uma criminalidade, cuja prática não é do crime comum, mas sim da organização criminosa, há uma longa assessoria a esses personagens que viabiliza as condutas de fugir aos tipos legais. Daí por que era necessário trabalharmos com conceitos abertos. Dito isso, a opção brasileira, repito, foi a de ficarmos, primeiro, na segunda geração e, tendo em vista a autoria do crime, em terceira geração.

Mas, devemos abarcar que condutas? O art. 1º da Lei n. 9.613/98 diz que consiste o crime de lavagem em ocultar e dissimular a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedades de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, dos crimes que elencamos. É necessário ter obtido o resultado de ocultar e de dissimular. Não basta o mero momento; teria a tentativa, evidentemente, mas o tipo penal consumativo, a consumação do crime, caracteriza-se pelo resultado de ter ocultado e dissimulado. Ora, se ficássemos só nisso teríamos uma imensa dificuldade probatória, porque a discussão se realizaria nas tentativas de ocultação ou atos que não obtiveram a consumação do crime.

Prosseguimos no parágrafo do próprio artigo para dizer que "incorre na mesma pena quem, para ocultar ou dissimular a utilização de bens ou valores" – observem bem: a primeira definição diz que o crime consumado é ocultar e dissimular;
"incorre na mesma pena" – significa que não chegou a obter a ocultação, nem conseguiu dissimular. Mas o que fez para obter esse resultado? Converteu os valores oriundos do crime em ativos lícitos, adquiriu, recebeu, trocou, negociou, doou ou recebeu em garantia, guardou, teve em depósito, movimentou ou transferiu-os, para ocultar ou dissimular, sem tê-lo conseguido. Ou seja, a consumação dessa segunda hipótese é a mera conduta da conversão, visando ocultação, embora possa não ter obtido o resultado de ocultar ou dissimular; o mesmo se diga em relação à aquisição.

O inc. II do § 1º do art. 1º da Lei estabelece claramente uma série de condutas que abarca todas as possibilidades que a nossa legislação, pelo menos, vê como condutas possíveis, no sentido de obter a ocultação e a dissimulação, a aquisição, o recebimento, a troca, a negociação, a doação, o recebimento em garantia, a guarda, o ter em depósito, a movimentação e a transferência. A palavra "movimentação" é de uma amplitude imensa no sentido de viabilizar qualquer tipo de movimentação que tenha por objetivo a ocultação ou a dissimulação.

Ainda se estabelece como condutas possíveis de tipificação importar ou exportar bens com valores não correspondentes aos verdadeiros, que é a técnica de exportação com valores sobrefaturados ou infrafaturados para efeito de justificar a origem criminosa dos valores. No Brasil – houve uma confusão enorme quando se discutiu o tema – entendia-se que estaria abarcado na expressão "importa ou exporta" a movimentação ou transferência.

Então, resolvemos tipificar, tendo em vista as experiências internacionais e as informações, ou seja, aquele que, dispondo de valores criminosos no Brasil, faz uma negociação internacional e exporta por um milhão de dólares um bem que vale duzentos mil dólares e, com isso, atesta ter recebido um milhão de dólares, sendo que o diferencial de oitocentos mil dólares é introduzido pelo próprio dinheiro que já está dentro do País. Trata-se de uma técnica já conhecida: é a forma pela qual no valor irreal cumpre-se o diferencial. Tivemos, também, uma outra situação. Porém, não bastava a circunstância de ter ocultado e de ter condutas para ocultar. Isso não era o suficiente, tendo em vista a experiência internacional e a imensa dificuldade probatória que teria o processo criminal no sentido de provar a ocultação, de um lado, ou de ter provado que a conduta de conversão era uma conduta para ocultar, o que dificultaria a conduta do órgão acusatório estatal. Caminhamos para avançar um pouco mais e dizer que incorre na mesma pena quem utiliza na atividade econômico-financeira, bens, direitos ou valores que sabe serem provenientes dos crimes antecedentes. Então, na terceira situação, não é necessário, para a condenação e para a sentença condenatória, que tenhamos, neste processo, a prova de que a conduta do cidadão, do lavador do dinheiro, do gerente do banco, daquele que estava conduzindo-os criminosamente, visava ocultar ou dissimular ou que tenha ocultado ou dissimulado? Não. Basta que tenha se utilizado de valores que sabe serem oriundos dos crimes mencionados na lei. Na circunstância de saber está abrangido não só o dolo como o dolo eventual. A expressão "saber" significa saber, porque tinha a consciência ou saber no sentido do dolo eventual, ou seja, tinha condição de saber, não quis saber e fingiu não saber, e aqui se pega o dolo eventual. Num primeiro momento, a situação de maior clareza, a de ter ocultado e dissimulado os crimes oriundos desses ilícitos, deve ser observada. Depois, enfraquece-se o tipo, não o tipo da lavagem pura, condutas que são definidas na lei que tinham como objetivo ocultar ou dissimular. Temos, então, o dolo direto. A mera utilização, seja para ocultar ou não, de valores oriundos dos crimes antecedentes mencionados também sofre aplicação da mesma pena, o que viabiliza o leque de condutas que vem da situação mais clara de ter ocultado, para chegarmos a uma situação mais simples, de mera utilização. Mas, na verdade, as condutas típicas antes referidas não são aquelas de mero personagem que coloca o dinheiro no bolso e compra um cafezinho na esquina ou que põe o dinheiro no bolso e vai comprar alguma coisa em país estrangeiro. Não se trata disso. Para se obterem os resultados pretendidos, é necessária uma assessoria técnica de qualidade, composta de contadores, de advogados e de economistas; portanto, não basta atacar aquele que conduz. É necessário, também, que se penalize aquele que dá suporte técnico a essas conduções. Por isso que a lei brasileira, no último dos seus incisos, na letra b do § 2º do art.1º, também penalizou a três a dez anos de reclusão aquele que participa de grupos, associação ou escritório, tendo conhecimento de que sua atividade principal ou secundária é dirigida à prática dos crimes previstos nessa lei. Significa que estaríamos, então, com todas as engenharias fiscais, contábeis e jurídicas que, para obterem os resultados de lavagem, também sofrem as mesmas penas, quer dizer, atacam-se o agente e o suporte técnico dado a ele. Ressalta-se que o crime desse segundo ilícito independe da prova da prática efetiva de uma conduta objetiva de ter lavado, basta que – e o tipo é a participação em escritório – se saiba que a atividade principal ou secundária é a prática dos crimes previstos nessa lei. Com isso, entendeu o legislador brasileiro que estariam com um leque amplo, em que estariam abrangidas as condutas possíveis dentro do contexto desse novo crime que se nomeou "lavagem de dinheiro".

Essa foi a opção brasileira, a de ficarmos no meio do caminho entre a segunda e a terceira legislação. Por que no Brasil não avançar para a legislação norte-americana ou francesa de 1996? Aqui no Brasil não se tem experiência alguma, e se resolvêssemos tipificar como lavagem de dinheiro os valores oriundos de todos os crimes, banalizaríamos a legislação brasileira. Essa foi uma decisão política no sentido gradualista, ou seja, o compromisso do legislador não era, portanto, com a consistência retórica e acadêmica do sistema, mas, sim, com a viabilidade prática de realização do próprio sistema.

Outro aspecto importante é que o bem que se protege nessa lei é a administração da justiça, a estabilidade econômica, a saúde do sistema financeiro, da qual não participam bens oriundos de ilícitos. Se o objetivo da lei é obter uma razoável administração da justiça na coibição dos crimes de lavagem e dos crimes antecedentes – porque no momento em que se bloqueia o uso do dinheiro oriundo do crime antecedente, dificulta-se a sua prática –, surge o seguinte problema: preso determinado cidadão, o que a lei quer? A lei quer, tout court, a prisão no sentido da vingança da sociedade contra esse cidadão e criminoso ou a sociedade pode negociar com esse criminoso? Ou seja, o objetivo da lei é prender quem faz isso ou reduzir a prática global dos crimes? Se o objetivo é reduzir a prática global dos crimes, tínhamos de pensar na negociação, na barganha com o próprio criminoso.

A lei previu que poderemos, no caso específico desse crime, fazer uma negociação em relação à aplicação da pena. A lei prevê a pena mínima de três anos e a máxima de dez e autoriza um aumento de um a dois terços, se o crime é cometido de forma habitual – não precisa ser uma organização criminosa – ou se for ele cometido por intermédio de organização criminosa. Uma coisa é uma organização criminosa praticar um crime antecedente; outra coisa é uma organização criminosa para lavagem de dinheiro. Se o crime antecedente é praticado por uma organização criminosa, as condutas subseqüentes são condutas de lavagem sujeitas às penas da lei. Se essa conduta subseqüente de lavagem for realizada por uma organização criminosa ou se for realizada por um indivíduo de forma habitual, teremos o aumento da pena de um a dois terços. Teremos redução da pena de um a dois terços, ou a não-aplicação da pena, ou mesmo a substituição da pena por pena restritiva de direito – que são as penas alternativas – quando o acusado colaborar na apuração das infrações penais, na sua autoria e na localização dos bens, direitos ou valores objetos do crime. E aqui surge algo novo – aliás novo não, porque no Direito brasileiro já temos algumas leis esparsas, especiais ou extraordinárias que prevêem a barganha –: estabelece-se nitidamente a possibilidade da negociação do juiz de direito, do Ministério Público, com o criminoso, inclusive a negociação da não-aplicação da pena.

Recentemente começaram a surgir efeitos desse tipo de negociação. A Polícia Federal brasileira já identifica uma rede de lavagem de dinheiro a partir de negociações autorizadas pelo juiz de direito e pelo Ministério Público, no sentido de obter uma promessa ao agente criminoso de que, se fosse identificado, teria a redução da pena ou a não-aplicação desta. No Brasil, não foi fácil a discussão desse tema, porque temos internalizada a identificação do criminoso com a do pecador e este, na linguagem tradicional – digamos, quase judaico-cristã do nosso processo penal e fundamentalmente nas raízes judaico-cristãs e mesmo canônicas do processo criminal brasileiro – precisa ser penitenciado. Estaríamos abrindo mão da penitência para obter um bem maior, o desbaratamento total do crime praticado.

O problema – e quero dirigir-me aos juízes e promotores – situa-se numa pergunta que me foi feita há algum tempo em um Encontro organizado pela Justiça Federal do Rio Grande do Sul, em Joinville-SC: "Como se realiza esse acordo?" "Então temos de lavrar um termo do processo?" Ora, se formos lavrar um termo do processo não há acordo, porque bandido nenhum assina que está denunciando alguém. É necessário, pois, criar um mecanismo eficaz de entendimento, porque existirá a seguinte situação: o bandido, réu, faz um acordo com o Ministério Público e com o juiz da causa e colabora fornecendo as informações – nada por escrito, porque não se pretende que vá se registrar por escrito esse tipo de negociação. A atividade policial produziu resultado. Chegando ao fim da produção dos resultados, o juiz da causa é promovido para o Tribunal e o promotor é removido para outra comarca. É evidente que os juízes que vão substituir esse juiz terão de cumprir integralmente esse acordo, mesmo que não concordem com ele, sob pena de jogar tudo por terra, porque nesses tipos de situações o que vale é a confiabilidade no sistema, e se houver um mínimo índice de desconfiança, não funciona. Os promotores de justiça devem ser os responsáveis por criarem os mecanismos para que isso funcione. Introduzida a negociação, transfere-se também ao juiz e ao Ministério Público uma outra função até então desconhecida, a de serem agentes eficazes também no combate à criminalidade organizada e a esses crimes que atacam mais diretamente a sociedade. Se o sistema judiciário brasileiro permanecer naquela posição de somente ser o receptor da notícia do crime e aquele que vai julgá-lo nos termos da lei, sem a mínima participação no combate à criminalidade, vamos ter um desastre, ou pelo menos uma ineficácia nesse sistema.

Outro ponto que gostaria de destacar é que os bens objeto da lavagem poderão ser apreendidos, durante a instrução, a investigação policial, por determinação judicial, ou durante a própria demanda. Diz a lei claramente: "Esses bens só serão liberados antes da sentença final se o requerente provar a sua origem lícita". Há, portanto, no processo cautelar, uma inversão do ônus da prova. Indícios autorizam apreensão. A liberação antes da sentença penal somente é possível depois de um interessado provar a origem lícita dos bens.

Porém, com essa nova legislação, corre-se o risco de as agências brasileiras autônomas compromissadas com o combate a esse tipo de crime, não só as agências de natureza policial, mas as agências administrativas (Banco Central, Comissão de Valores Mobiliários, Superintendência da Polícia Federal, Conselho de Operações Financeiras), passarem a disputar espaços públicos e não colaborarem entre si. É um risco que se corre, pois sabemos muito bem que determinadas situações são vistas, não como um ambiente de colaboração, mas como um ambiente de afirmação e poder. Porém, a colaboração entre as agências é absolutamente necessária; não só entre as agências internas, mas também com as agências externas.

É importante ter presente outro ponto, lembrando a famosa conferência de Marshall sobre os âmbitos da cidadania na qual ele, no início do século, estabeleceu as distinções entre os três espaços da cidadania: a cidadania dos direitos civis, do século XVIII; a dos direitos políticos, do século XIX; e a dos direitos econômicos e sociais, do século XX. E, ao mesmo tempo em que Marshall expunha as teses de aumento da cidadania e da afirmação desta cidadania, produzia-se o discurso contrário, como, por exemplo, o de Edmond Burke nas Reflexões sobre a Revolução Francesa contra a cidadania dos direitos civis, afirmados na Declaração dos Direitos do Homem na Revolução Francesa.

Na análise desse conflito, o grande trabalho de Albert Hirschman, que, em O discurso da reação, explicita que todos os avanços e todas as teses que conduzem a mudanças de condutas produzem o discurso contrário, que ele chama de "os três grandes discursos": o discurso do efeito perverso, que é aquele que afirma, em síntese, que vamos ter com determinada conduta um resultado contrário ao fim desejado e, por isso, não devemos nos conduzir dessa forma, procurando negar a tese progressista; o segundo discurso, conhecido também pelas nossas teorias e pelos nossos trabalhos, é o da futilidade, isto é, todas as ações novas são rigorosamente fúteis e inúteis, porque não obterão o resultado; por último, o grande discurso – que já está se fazendo no Brasil em relação a essa lei – da tese da ameaça, ou seja, de que essa legislação põe em risco determinados tipos de conquistas anteriores. Pelo discurso da ameaça afirma-se que o direito à intimidade estará atingido por organismos, montados pela lei, que violarão a privacidade individual. Os discursos da ameaça e da perversidade se confundem. A regra do mercado é a transparência, sendo assim, deve também ser transparente a conduta daquele que tem hoje, no mundo moderno, condições de trabalhar no mercado. Não se estenda para o mercado a conduta privada do lar, porque é ambiente privativo. Se a minha opção é sair à rua e ter ações de mercado, a regra é aquilo que Roberto da Matta chamaria de "a regra da lei da rua" e não a "regra da lei da casa". A casa tem as suas leis próprias e a sua privacidade, mas a rua é a regra da transparência. Se é a regra da transparência, aquele que for à rua e nela tiver operações, submete-se à regra da transparência da rua. Porém, o discurso sempre é o de que a transparência é para os outros e não para mim. Isso é exatamente o que precisamos inverter. Esse é o compromisso que tem o Brasil internacionalmente, porque não estamos tratando mais com ilícitos exclusivamente internos, mas ilícitos transnacionais, que interessam ao mundo todo e não exclusivamente ao reduto de nossas fronteiras.

Queremos transcendência, responsabilidade e capacidade de compreender, quer no âmbito da magistratura, do Ministério Público, ou da advocacia, pois estamos tratando da estabilidade de uma nação, da estabilidade moral de um país e do mundo.

Nelson Jobim: Ministro do Supremo Tribunal Federal.

REGULAMENTAÇÃO DA LEI N. 9.613/98 PELOS ÓRGÃOS COMPETENTES

ADRIENNE SENNA

A Lei de Lavagem de Dinheiro, a Lei nº 9.613, tem dois aspectos: primeiro, o aspecto repressivo, que é a tipificação do crime de lavagem, segundo, os aspectos processuais. Dedicar-me-ei a dar uma introdução sobre os aspectos preventivos da lavagem de dinheiro e quais as cautelas para evitar que essa prática seja cometida no nosso País.

A lavagem de dinheiro é bastante complexa, é uma movimentação com dinheiro sujo, proveniente de um crime que visa, no final, ter uma aparência de limpo. Ela, pelo menos teoricamente, envolve três fases: a fase da colocação, dos recursos provenientes da atividade delituosa, que normalmente estão em espécie, ou seja, a introdução desse dinheiro no sistema financeiro; um segundo momento, que é crucial para a operação, é a tentativa de ocultação desses recursos, de fazer com que esses recursos não possam ser ligados à origem delituosa, fazer com que eles percam o traço característico, com que depois, numa futura investigação, nunca se consiga saber a trajetória que aquele dinheiro teve, evitando, assim, o perdimento desse dinheiro; a terceira fase, para concluir o processo da lavagem, é a integração, ou seja, de posse desse recurso já com aspecto de limpo, longe da origem delituosa, a organização criminosa integra esse dinheiro adquirindo bens, já com aparência de licitude, que vão proporcionar o conforto para o criminoso ou, então, que vão financiar a organização criminosa. Essas três fases, normalmente – isso é teoria –, podem não ocorrer numa tipologia de lavagem, mas, em princípio, consegue-se determiná-las. O objetivo é sempre obtido, ou seja, nunca saber que aquele dinheiro, com aparência de limpo, proveio de uma atividade criminosa, e a tentativa de não identificar a pessoa que praticou o crime na origem como o detentor daquele recurso.

Para que as três fases funcionem, normalmente se diz que a lavagem de dinheiro é um crime transnacional, ou seja, o dinheiro passa por vários países. Por quê? Porque isso dificulta a identificação. Visando combater essa prática, o mundo, hoje, trabalha de forma coordenada no combate à lavagem de dinheiro. A colaboração internacional é fundamental nesse combate. Assim, há vários organismos internacionais que se dedicam exclusivamente a esse fim.

Em primeiro lugar, saliento a existência do Grupo de Ação Financeira, muito conhecido pela sigla em francês GAFI, ou a sigla em inglês que é o FATF (Financial Activities Force), criado pelo G-7, que elaborou as quarenta recomendações que todos os países devem seguir no combate à lavagem de dinheiro. O Brasil, desde a última reunião do GAFI, foi admitido como membro observador e, em breve, passaremos por uma avaliação desse grupo, tornando-nos membros efetivos do GAFI ou do FATF.

O segundo organismo internacional dedicado à lavagem, e que tem um papel fundamental, é a CICAD (Comissão interamericana para controle do abuso de drogas), no âmbito da OEA (Organização dos Estados Americanos). A OEA elaborou o regulamento-modelo que contém o roteiro de uma legislação básica de combate à lavagem, que todos os países do continente americano assinaram, comprometendo-se a ter uma lei nos mesmos termos, ou seja, haverá uma harmonização de legislação no âmbito daquele continente. Isso é muito importante se tivermos presente a questão da transnacionalidade desse crime. Precisa haver uma repressão de forma harmônica, o que é crime aqui é também crime nos países vizinhos. E, efetivamente, muito já se avançou. Vários países do continente já adotaram uma lei nos moldes desse regulamento-modelo da OEA, da mesma forma que a legislação brasileira também atende a esse regulamento. Não é nenhuma novidade tudo o que falarmos a respeito da Lei n. 9.613 em termos mundiais; basicamente as legislações de todos os países prevêem os mesmos aspectos.

Um terceiro grupo que se dedica muito a essa questão (seria o braço operacional do combate à lavagem) é o Grupo de Egmont, que congrega todas as unidades de inteligências financeiras. Cada país criou uma unidade. No Brasil, é o COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras), criado pela Lei n. 9.613; nos Estados Unidos, é o FINCEN (Financial Crimes Enforcement Network). Da mesma forma na França é o TRACFIN (Traitement du Renseignement et Action Contre les Circuits Financiers Clandestins). Portanto, cada país tem uma FIU, sigla em inglês para Unidade de Inteligência Financeira, as quais se congregam nesse Grupo de Egmont, que é um grupo informal, em que há a troca de informações.

Então, se em qualquer apuração de delito de lavagem de dinheiro há uma parcela desse processo realizada num outro país, é feita a troca de informação, havendo o compromisso de informar o que aconteceu em cada país. Assim, dessa forma global, consegue-se fazer um bom trabalho de combate à lavagem de dinheiro.

Para ser considerada uma FIU, é necessário que seja uma agência nacional central, responsável por receber, analisar e distribuir às autoridades competentes as suspeitas de lavagem de dinheiro. Por que a agência central? Porque ela canalizaria todas as informações. Todas as operações suspeitas vão para essa agência, e ela, com o intuito de fazer o trabalho de combate à lavagem de dinheiro, analisa todas as informações sob esse prisma, com a preocupação de apurar uma lavagem, e, assim, ao concentrar todas as informações, agiliza o processo de troca de informações, seja com outros países ou com outros órgãos governamentais responsáveis pela questão. Há denúncias espontâneas, outras anônimas; existem outras fontes de informação, outros bancos de dados de órgãos governamentais. O COAF troca informações com outra FIU: se há uma operação envolvendo brasileiros no exterior ou estrangeiros no Brasil, trocam-se informações com a FIU desse outro país para verificar se aquilo pode significar uma lavagem de dinheiro. Detectando-se esse movimento suspeito, encaminham-se as informações às autoridades competentes: o Ministério Público, a Polícia Federal.

Voltando à Lei n. 9.613, e aos seus aspectos preventivos, ela fixa obrigações para vários setores da economia que podem ser utilizados num processo de lavagem de dinheiro. Essas obrigações são basicamente a identificação do cliente, o registro de qualquer transação e a obrigatoriedade de comunicação de operação suspeita. O art. 9º listará todos os setores econômicos que, por lidarem com médias ou grandes quantias de dinheiro ou por apresentarem determinadas características já ocorridas em outros países, são os que podem ser usados, e já o foram, para lavagem.

Em primeiro lugar, a lei descreve o setor financeiro: quem faz a captação, a intermediação e a aplicação de recursos financeiros; da mesma forma, quem compra e vende moedas estrangeiras ou, ainda, quem lida com a custódia, emissão e distribuição de títulos e valores mobiliários. Estabelece também a lei que as bolsas de valores, as seguradoras, as administradoras de cartão de crédito, todo o elenco do art. 9º também está sujeito às mesmas obrigatoriedades.

Chamo a atenção, ainda, para todos que participam do processo de compra e venda de imóveis, de comércio de jóias, metais preciosos ou de objetos de arte, os quais são encarados como possíveis vítimas de um processo de lavagem, pois são utilizados muitas vezes sem saber. Passam a ser o que podemos chamar de "colaboradores obrigados", porque estão obrigados por lei, desde a edição da regulamentação para cada setor, a identificar seus clientes, visto que o objetivo primeiro do lavador do dinheiro é manter o anonimato. Eles também estão obrigados a manter o registro de qualquer transação acima do valor que a autoridade determina, pois consegue-se, com isso, rastrear o dinheiro sujo e saber por onde ele passou. Para quem trabalha com a investigação desses crimes, o mais frustrante é começar o trabalho de apuração e, num determinado momento, perder todas as pistas, porque não há registro da trajetória do dinheiro, o que torna impossível prosseguir na investigação para localizar o bem ou o dinheiro, dando-se, assim, o perdimento a esses bens.

A terceira obrigação refere-se a comunicar as ocorrências, as transações, as operações suspeitas de serem lavagem de dinheiro. Já havia no governo brasileiro, para alguns desses setores, um órgão regulamentador e fiscalizador próprio.
A lei determina que, no caso do sistema financeiro, quem exerce esse papel é o Banco Central, ao qual, portanto, cabe regulamentar a Lei de Lavagem de Dinheiro para o setor financeiro, e ele assim o fez.

As bolsas de valores já possuem um órgão regulamentador próprio, que é a CVM (Comissão de Valores Mobiliários).
O setor de seguros, da mesma forma, tem o seu órgão regulamentador, a SUSEP (Superintendência de Seguros Privados), a qual já emitiu sua instrução normativa para os seguros, regulamentando todos os aspectos da obrigatoriedade de identificação de cliente, de registro das transações e de comunicação das operações suspeitas. Ao COAF coube a competência residual, digamos assim. Todos os setores econômicos que não tinham órgão regulamentador próprio passaram a ser regulamentados, para efeito da Lei n. 9.613, pelo COAF.

Já nos referimos ao COAF – que seria a FIU brasileira –, que foi criado, seguindo o padrão internacional, pela Lei n. 9.613. Seu estatuto é o decreto do Presidente da República e a Portaria é do Ministério da Fazenda. O COAF localiza-se dentro do Ministério da Fazenda, com as seguintes competências principais: uma é a de coordenar e propor mecanismos de cooperação no combate à lavagem; é um trabalho voltado para a verificação do que pode ser feito para melhorar a apuração desse tipo de crime, sensibilizando a sociedade para o seu combate. A segunda é a competência típica de uma FIU: receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de lavagem de dinheiro, com a finalidade de enviá-las aos órgãos competentes.

A terceira competência é nova, é uma peculiaridade do Brasil de disciplinar e aplicar as penas administrativas. Então, aqueles setores nos quais não exista órgão regulamentador e fiscalizador próprio passaram a ser objeto de uma resolução do COAF. E, claro, o descumprimento de qualquer dessas resoluções, tanto as do COAF quanto as dos outros órgãos, implica aplicação de pena. Para esses setores que não possuem órgãos próprios, compete ao COAF fazer o processo administrativo.

Temos, ainda, um outro órgão da administração pública que também regulamentou a Lei n. 9.613, a Secretaria de Previdência Complementar. Ela o fez para os Fundos de Pensão.

A estrutura do COAF é composta por uma Presidência, uma Secretaria Executiva e o Conselho, que chamamos de "Plenário". O legislador pôs no COAF um representante de todos os órgãos da administração pública detentores de uma parcela da informação ou ativos no combate à lavagem. O COAF compõe-se de: um representante do Banco Central, da CVM, da SUSEP, da Procuradoria-Geral da Fazenda, da Secretaria da Receita Federal, da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN, ex-Subsecretaria de Inteligência da Presidência da República), do Departamento de Polícia Federal e um do Ministério das Relações Exteriores, exatamente por esse caráter transnacional do crime de lavagem. O COAF existe há um ano e foi criado pela Lei n. 9.613, de março de 98, mas o decreto e o regimento interno eram de novembro do mesmo ano. Portanto, está completando exatamente um ano de atividade. Nesse período, o COAF se dedicou a regulamentar a lei para aqueles setores que não tinham órgão fiscalizador e regulamentador próprio. A primeira resolução foi dirigida ao setor imobiliário; a Resolução nº 2, para o setor de factoring, que é um setor muito usado para a lavagem de dinheiro, mas que não tinha um órgão regulamentador da administração pública. Hoje o setor de factoring tem de seguir, no mínimo, o que a Resolução nº 2 do COAF determina, que é a identificação de cliente, o registro da transação e a comunicação de operação suspeita. O não-cumprimento dessas obrigações implica uma aplicação de penalidade administrativa. A Resolução nº 3 foi destinada às loterias – sabemos que as loterias já foram usadas para lavagem de dinheiro no Brasil; a nº 4 dispõe sobre o comércio de jóias, pedras e metais preciosos; a nº 5, para bingo, na qual temos obrigações tanto para o ganhador do prêmio quanto para a administração do bingo e, também, para a entidade desportiva que autorizou o seu funcionamento; a nº 6 é dirigida ao cartão de crédito (quando ele for internacional, envolvendo câmbio, será objeto da Resolução do Banco Central; quando for o cartão de crédito nacional, segue as determinações da nº 6 do COAF); a nº 7 é dirigida às bolsas de mercadorias, que é um setor que não fazia parte da jurisdição da CVM; arte e antigüidade, que também não tinham órgão regulamentador próprio, seguirão o que prevê a Resolução nº 8 do COAF.

A lei hoje está totalmente regulamentada; significa que no atual estágio toda a economia brasileira já está tomando medidas preventivas de combate à lavagem de dinheiro com a identificação do cliente, com registros das transações e com a comunicação das operações suspeitas. Haverá o detalhamento desses normativos por parte do Banco Central, que já fez a carta-circular. A CVM, por sua vez, fez a instrução normativa e a SUSEP, a Circular n. 89. A Secretaria de Previdência Complementar para os Fundos de Pensão também já baixou a instrução normativa. Assim, isso vem ocorrendo de forma geral, quer dizer, não podemos fazer a regulamentação para um setor, deixando um outro setor livre de qualquer regulamentação, porque é óbvio que os lavadores de dinheiro, sabendo que por ali não podem ir, pois está regulamentado (haverá a identificação, o registro e a comunicação se algo for suspeito), dirigirão todos os seus recursos para um outro setor. Logo, em benefício de toda a sociedade e dos setores econômicos, é preciso regulamentar todo o setor. Se houver algum outro setor que, após verificação, passou a ser alvo dos lavadores (seja pelas tipologias, pelo exame do que acontece em outros países, ou por uma observação interna nossa), esse setor também terá de seguir regulamentação. A lei prevê que o descumprimento dessas medidas preventivas acarreta penalidades que vão de uma advertência, multa, inabilitação temporária até cassação do funcionamento. O procedimento administrativo está previsto no Decreto, e cada órgão que aplica a pena – nesse caso, existem vários órgãos que participam desse combate – e determina a regulamentação aplica a pena administrativa.

O COAF localiza-se no Ministério da Fazenda e já temos um site na Internet, no qual se pode ter conhecimento de toda a legislação e das novidades dessa matéria, pois está sempre em atualização, para trazer ao público os avanços, as novas tipologias e o que sai no mundo sobre lavagem de dinheiro. Também, por meio desse site, encaminham-se as comunicações de operações suspeitas ou as denúncias.

ADRIENNE SENNA: Presidente do Conselho de Controle de Atividades Financeiras do Ministério da Fazenda.

ASPECTOS PENAIS E PROCESSUAIS PENAIS DA LEI DE LAVAGEM DE DINHEIRO

GILMAR MENDES

A Lei n. 9.613 tem sofrido inúmeras impugnações no campo do Direito Constitucional. Não são poucos os autores que declamam palavras não exatamente elogiosas ao texto legal, clamando por vícios de inconstitucionalidade.
A toda hora, aqui ou acolá, alguém aponta um vício maior ou menor do legislador; às vezes de forma até um tanto quanto mais enfática, ao dizer que o texto é esdrúxulo ou que o legislador foi manifestamente ignorante, não contemplando conquistas importantes do Direito Penal, do Direito Constitucional etc. O que consola, nessas circunstâncias, quem vivencia o processo legislativo diuturnamente, como é o nosso caso, é que todo dia o estilingue pode ter a sua experiência como vidraça.

São inúmeras as críticas à Lei n. 9.613. A formulação de números cláusulos é repudiada. Alguns dizem que, na verdade, o texto deveria ter sido extremamente sintético para ficar na versão tradicional da primeira geração, tratando apenas dos recursos decorrentes do narcotráfico. Outros apontam exatamente como defeito a amplitude ou a não-contemplação de determinados tipos – o elenco não teria sido suficientemente amplo. Há, na verdade, uma ampla gama de escolha em relação à crítica. A opção feita pelo legislador foi consciente no que diz respeito ao detalhe e, de certa forma, também no que respeita a todos os riscos que existem nessa situação. A omissão de uma situação igualmente grave já é suficiente para que alguém aponte aqui uma lacuna, que, como todos sabem, no Direito Penal, não pode ser colmatada pela via da construção ou da analogia. Isso já faz o texto passível de crítica e tem dado ensejo a essa discussão. Além disso, o texto claramente optou neste ponto por identificar a tal legitimação do enriquecimento ilícito, embora na segunda parte do art. 1º já fale do tal favorecimento real: Incorre na mesma pena quem, para ocultar ou dissimular utilização dos bens, direitos ou valores provenientes de qualquer dos crimes antecedentes referidos neste artigo, os convertem em artigos lícitos, adquire, recebe, troca, negocia, importa ou exporta bens com valores não correspondentes aos verdadeiros. E, na parte terceira, no § 2º do próprio art. 1º, tem-se a tal modalidade especial de receptação, como uma parte da doutrina tem chamado. Temos, portanto, um modelo que, como muitos apontam, pode ter uma dupla falha: de um lado, por ser analítico, teria havido um excesso do legislador – o ideal teria sido ficar naquele modelo inicial. O prof. Ives Gandra chega a dizer que a questão central é o narcotráfico, e que deveríamos ter-nos limitado a esse tipo de declaração; outros dirão que não foi suficientemente analítico, e que deveria tê-lo sido. Nesse caso há lacunas que teriam de ser colmatadas por ação legislativa.

Na verdade, quando se discute delito dessa gravidade, há uma questão central de difícil disciplina e equacionamento: como colocar num justo termo a persecução a esta atividade e os princípios fundamentais do nosso sistema tradicional do Estado de Direito democrático? Essa questão tem sido posta no mundo todo e, em geral, dá ensejo a discussões.

Há muitas críticas referentes à fiança e liberdade provisória e também ao modelo de penas elevadas. Não são poucos os autores que dizem que aqui se optou claramente por um modelo de legislação penal simbólica, uma vez que isso terá aplicação marcadamente restrita. No que diz respeito aos aspectos processuais, o texto resolve a questão da competência, deixando claro que esta será da Justiça Federal naqueles crimes que envolverem a ordem econômico-financeira. Essa questão, em princípio, estará bem delimitada se o objeto estiver assim definido.

Há também um ponto pacífico – e a doutrina reconhece que foi de boa técnica – que é o princípio da autonomia ou independência do processo penal, o processo do crime de lavagem independe do crime anterior, mesmo que praticado em outro país. Essa é uma questão fundamental para que se possa, de fato, fazer algo em relação à persecução criminal do crime de lavagem; do contrário, na verdade, nós nos embrenharíamos numa discussão sem limites e sem fronteiras, uma vez que o crime de lavagem se pratica, em geral, em outro país diferente daquele onde se praticou o crime inicial ou originário.

O texto tenta, inclusive, atualizar-se em relação à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em matéria de denúncia – todos sabem que o Supremo Tribunal Federal, em vários casos, decretou a nulidade de processos que se iniciaram com base em denúncias consideradas ineptas, porque formuladas de forma marcada-mente genéricas. O texto tenta fugir um pouco a isso, ressaltando uma peculiaridade, dizendo: "A denúncia será instruída com indício suficiente da existência do crime antecedente, sendo puníveis os fatos previstos nesta lei, ainda que desconhecidos, ou isento de pena o autor daquele crime".

No que diz respeito à autonomia da punibilidade, o texto também operou coerentemente, e o tema não tem sido objeto de grandes críticas. O crime de lavagem é punido, ainda que desconhecido o autor do crime anterior, seja ele isento de pena ou tenha sido praticado no exterior. Exige-se apenas a demonstração de que houve a prática de um crime antecedente ou descendente.

Uma questão polêmica e a cláusula constante da lei que determina a não-aplicação do disposto no art. 366 do Código de Processo Penal, relativa à suspensão do processo na hipótese de citação por edital. É claro que dentro de uma visão ortodoxa é razoável que se faça crítica. Quem considerar a gravidade do crime, certamente com interesse na sua persecução, não terá também dificuldade para justificar a opção legislativa que aqui se fez.

O outro ponto já mencionado é a não-aplicação da fiança e da liberdade provisória, que tem sido objeto de discussão por parte de doutrinadores de escol do nosso Direito Penal. Tenho a impressão de que aqui, obviamente, podemos detectar eventual excesso do legislador, nada que não seja passível de superação ou de composição dentro de um meticuloso exame de constitucionalidade. Não vejo como um juiz, em determinados casos, aplicando princípios constitucionais, especialmente aqueles que versam sobre o tema e a idéia de proporcionalidade, não pudesse encontrar uma solução que não repugnasse o sentimento de justiça. Então, a fórmula genérica constante do texto legal certamente é passível de aperfeiçoamento, especialmente no âmbito da proteção judicial efetiva da jurisdição especial, in casu. Talvez isso também tenha solução sem que se precipite uma reforma legislativa. A doutrina reconhece como positiva a norma do art. 3º que diz que o juiz só poderá mandar prender, em caso de condenação, presentes os requisitos da preventiva. O direito de apelar em liberdade aqui é reconhecido aspecto positivo da Lei.

Outra questão que tem dado ensejo a discussão diz respeito a uma medida que é essencial neste sistema: a apreensão e o seqüestro de bens, previstos no art. 4º. Nem sempre todos entendem que essa é a melhor forma. Os autores, todavia, reconhecem que o texto, talvez, nesse ponto não tenha se derramado em exageros, e propõem, inclusive, uma leitura conforme do art. 4º, § 2º, quando se diz que o juiz determinará a liberação de bens, direitos e valores apreendidos quando comprovada a licitude de sua origem. Na verdade, esse texto está a enunciar que, independentemente do desfecho do processo, haverá essa liberação antecipada.

Há também outras discussões relativas ao sigilo bancário. Não são poucos os autores que acham que a lei procurou, sem nenhuma competência, banalizar o sigilo bancário, ferindo, portanto, garantia constitucional. O tema está em debate no Congresso Nacional: o que se entende por sigilo bancário e como isso deve ser regulado. Dependendo do entendimento, podemos ter resultados no sentido da sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade. Se concebermos o sigilo bancário como um tipo de garantia institucional, talvez tenhamos um espaço maior para a atuação legislativa, sem que se aflorem esses sensíveis pruridos de que estaria havendo uma lesão nesse sistema de informação que se identifica no art. 10 em relação ao art. 5º, inc. X, da Constituição Federal.

Espero ter-lhes trazido pelo menos uma amostra razoável daquilo que vai no debate constitucional. Qualquer lei – essa especialmente – reflete um pouco daquilo que se chamou e vem-se chamando de um "direito penal simbólico", ou seja, um esforço que se faz no sentido de organizar um combate efetivo à lavagem de dinheiro com grandes repercussões internacionais, e que verdadeiramente demonstra que se está a fazer um esforço mais do que propriamente "simbólico".

GILMAR MENDES: À época da realização do evento era Subchefe para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República.

AÇÕES DO COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO EM OUTROS PAÍSES - EXPERIÊNCIA AMERICANA

STANLEY E. MORRIS

Não é fato novo a necessidade de os criminosos ocultarem a fonte ilícita de seus rendimentos. Um vigarista esperto não quer que as autoridades ou até mesmo os vizinhos saibam como ele conseguiu sua fortuna e assim explicações falsas, mas plausíveis para os seus rendimentos ilícitos sempre fizeram parte do modus operandi dos criminosos. Não obstante, a complexidade da atividade tem crescido com a sofisticação dos serviços financeiros. A globalização de tais serviços tornou o problema internacional. É importante, contudo, observar que o que agora chamamos de lavagem de dinheiro não é um fenômeno recente. Este estudo contará minuciosamente a experiência Americana nos últimos 75 anos, mas se concentrará principalmente na última década. É importante observar que os Estados Unidos é um país complexo e único em várias maneiras. Por exemplo, que outro governo teria mais de vinte agências de repressão ao crime em nível nacional e oito diferentes serviços financeiros reguladores. Afortunadamente, a maioria dos países é menos confusa. Entretanto, espera-se que lições possam ser aprendidas a partir dos sucessos e das derrotas americanas e que possam ser valiosas a outras nações que lutam com problemas iguais ou similares.

Pode ser interessante começar a Experiência Americana pelo extraordinário ano de 1920, quando o contrabando ilegal de bebidas estava tendo impacto similar na repressão ao crime, da mesma forma, que o problema da droga teria mais tarde, de 1970 em diante. Gangues de operadores independentes seriam logo organizadas por uns poucos criminosos criativos que usariam a corrupção e a extorsão para preservarem suas organizações criminosas. O mais famoso destes criminosos foi Al Capone que, enquanto operava fora de Chicago, dirigiu um sindicato nacional do crime, grande e poderoso. Todos sabiam que ele era um assassino, contrabandista e extorquia dinheiro, mas não podiam prová-lo. Então, como agora, ele não precisava executar nenhum ato criminal, ele mesmo contratava outros para fazê-lo.

O Presidente Herbert Hoover frustrava-se diante da inabilidade da polícia de Chicago ou do novo FBI em apresentar um processo contra "Big Al" e ele pessoalmente realizou vários encontros para elaborar uma estratégia. Estava claro que Al Capone havia se isolado na conduta criminal e esta o conduziu a grande fortuna. Entretanto, ele não se isolou dos lucros do crime, afinal de contas, era para isso que ele estava no negócio. Como sabemos da televisão e dos filmes, Os Intocáveis, eram agentes do governo de repressão ao crime. O que é menos informado (isso tornaria o filme mais cansativo) é que estes agentes eram contadores da agência de Impostos dos Estados Unidos (atualmente Secretaria da Receita Federal). O grande Al Capone foi para prisão não pelos crimes que organizou, mas porque não pagou os impostos sobre seus rendimentos. A falha de não lavar os rendimentos terminou sua carreira, e, de alguma forma, mais tarde a Sífilis terminou sua vida.

Naquela época como agora, as quadrilhas de criminosos não sossegavam e aprenderam dessa experiência. Eles contrataram seus próprios contadores para criarem métodos que os protegessem do destino de Al Capone. Meyer Lansky é famoso como a pessoa que emprestou a Bugsy Siegel o dinheiro para criar estabelecimentos de jogo em Las Vegas. Um de seus objetivos, nesse investimento, era o de propiciar uma oportunidade para lavar o dinheiro das quadrilhas. Mais uma vez, naquela época como agora, os Cassinos são um excelente local para disfarçar rendimentos de procedência ilícita. Lansky também abriu negócio em Cuba, que se tornou o primeiro centro financeiro offshore. Seu sucesso resultou em grandes frustrações para a repressão ao crime em nível federal. Ele nunca passou mais de uma semana na cadeia e morreu com idade avançada em Miami Beach em 1970.

Essa história é uma das inumeráveis que demonstram a criatividade dos criminosos e a importância do aspecto financeiro do crime. Para cada ato do governo, podemos esperar que os criminosos reajam rapidamente e de modo criativo. Os Estados Unidos legalizaram o álcool em 1933, e o crime organizado voltou-se para outras atividades. Uma série de audiências no Senado Americano no final dos anos 1940 e 1950, revelou a complexidade do crime organizado, e Robert Kennedy, o irmão mais novo do Presidente Kennedy, e o Procurador-Geral lançaram uma série de ini-ciativas no princípio dos anos 60 para tentar lidar com o mesmo. À medida que aprendemos mais sobre as organizações criminais, começamos a apreciar mais uma vez o lado financeiro dos negócios do crime. O problema crescente do uso da droga nos Estados Unidos no final dos anos 60 gerou novas organizações e chamou a atenção do público para os aspectos financeiros mais óbvios dos negócios de drogas. A América foi inundada por moeda oriunda da ilegalidade. Ninguém compra drogas com cheque ou cartão de crédito, porque ambos deixam rastros que podem ser seguidos pela repressão ao crime. O pagamento em dinheiro tornou-se o centro do esforço nacional de repressão ao crime, e em 1970 a Lei de Sigilo Bancário foi promulgada. Uma lei com nome bem estranho, porque ao invés de exigir o sigilo bancário, ela estabelecia uma obrigação aos bancos e outras instituições financeiras de informar ao governo federal de todas as transações em
dinheiro de mais de $10,000. Por um quarto de século, esses Relatórios de Transações de Moeda RTM’s têm sido o alicerce de programas americanos de investigação e repressão na medida em que estão relacionados a rendimentos derivados do crime.

O objetivo dessa exigência era criar uma pista para o movimento de dinheiro em espécie que fosse similar à pista disponível aos investigadores e promotores nas transações de cartões de crédito, cheque e transferências por telégrafo ou telefone. Em várias áreas do país, pessoas com aparência andrajosa trariam malas de dinheiro americano e depositariam em contas e, a menos que um funcionário da repressão ao crime presenciasse a transação, nenhum registro era mantido. A comunidade bancária opunha-se totalmente a essa exigência e processou o governo americano, argumentando que essa lei violava o direito à privacidade de seus clientes e por isso era incons-titucional. Enquanto a Suprema Corte decidia a favor do governo, cumprir com a exigência, na melhor das hipóteses, era muito evidente, e as agências fiscalizadoras dos bancos não consideraram que fosse uma obrigação importante para os bancos sob suas jurisdições. Somente no princípio de 1980, este comportamento mudou. A mudança foi o resultado direto de um esforço de um procurador de Massachussets para acabar com um grupo de crime organizado. Ele descobriu vultosas transações em dinheiro feitas pelo Banco de Boston para o grupo, que simplesmente não eram notificadas. Indignado com essa indiferença, ele obteve mandado de apreensão para os oficiais deste ilustre banco e chamou seus amigos da mídia para que trouxessem suas câmeras de TV e testemunhassem as prisões. Ver os funcionários graduados deixarem seus escritórios no Banco de Boston, algemados, estimulou novas medidas de repressão em todo o país.
A notificação das RTM dobrou e ainda mais, nos anos seguintes, (é interessante observar que esse promotor foi eleito mais tarde, duas vezes, governador de Massachussets). Na verdade, dezenas de milhões de notificações criaram a necessidade de instituir uma organização para analisá-las em nome da repressão ao crime. Em 1991, a Rede Financeira de Repressão ao Crime foi criada pelo Departamento do Tesouro Americano para realizar aquela tarefa, e enquanto que outras funções foram acrescidas a essa agência, a análise das notificações permanece sendo responsabilidade importante.

Aproximadamente nesse mesmo período, realizaram-se esforços para acrescentar duas novas medidas ao arsenal americano. Em 1986, a lavagem de dinheiro foi transformada em crime, e as agências de repressão ao crime ganharam autoridade para apreender bens criminais e apresentar processos civis ao tribunal para confiscá-los. Se uma pessoa fosse detida por um delito de droga, teria então o encargo de provar que todos os seus bens não eram resultado de atividades criminais, caso contrário, eles seriam apreendidos pelo governo. Os instrumentos governamentais para lidar com os truques que Meyer Lansky inventou eram significativamente mais intensos.

Com a "criminalização" da lavagem de dinheiro e as fortes penas acrescentadas, surgiu a necessidade crescente de treinar melhor os agentes de repressão ao crime e promotores para investigar a movimentação financeira complexa. Isso tornou-se mais difícil do que o inicialmente pensado. A gama de serviços financeiros disponíveis aos consumidores mais a liberalização de regimes reguladores tornaram a movimentação de dinheiro um negócio bem mais complicado. E, além disso, a maioria dos policiais e promotores é treinada em outras disciplinas, ficando o mundo das finanças internacionais bem desconhecido para eles. Estava claro no princípio dos anos 90 que se a lavagem de dinheiro fosse combatida de modo efetivo, a polícia e os procuradores não poderiam fazê-lo sozinhos. Os reguladores financeiros tinham de ser incluídos, e os provedores de serviços financeiros deveriam dar prioridade a suas obrigações dentro das leis de lavagem de dinheiro. O conflito que existiu em 1980 entre as necessidades governamentais de informações financeiras e os desejos dos banqueiros de protegerem a privacidade de seus clientes precisava ser tratado. Várias medidas foram tomadas nos últimos oito anos para modernizar e melhorar os programas contra a lavagem de dinheiro nos Estados Unidos.

O ajustamento processual mais significativo foi o esforço para melhorar a coordenação e comunicação entre as diversas entidades governamentais que têm responsabilidade pelos aspectos dos esforços contra a lavagem de dinheiro. As Agências de Repressão ao crime da Justiça e do Tesouro reúnem-se agora regularmente com procuradores e reguladores para trocarem experiências e desenvolverem novas políticas e abordagens. Forças-tarefa contra a lavagem de dinheiro foram constituídas em várias cidades americanas para reunir as habilidades das várias agências federais, estaduais e locais. Igualmente relevante, as reuniões regulares entre instituições financeiras do setor privado e agentes governamentais melhoraram significativamente a cooperação, que é crítica, para o sucesso de qualquer programa contra a lavagem de dinheiro.

Mudanças substantivas também ocorreram. Depende-se menos das RTM, por que agora se exige dos bancos que eles notifiquem todas as atividades financeiras suspeitas ao FinCEN, garantindo-se que essas notificações (SARS) estejam disponíveis a todas as agências de direito. Assim, ao invés de rever o roteiro de milhões de relatórios, as agências de repressão ao crime podem examinar centenas de SARS. Esse programa de três anos ainda está na fase da infância, mas constitui-se uma grande promessa para ajudar os Estados Unidos a examinar não apenas a lavagem de dinheiro ligada à moeda corrente, mas todo esforço ilícito para ocultar (disfarçar) a fonte dos lucros criminais.

À medida que os bancos tornaram-se mais eficientes para desenvolver programas obrigatórios que identificassem a lavagem de dinheiro, as organizações criminais centraram mais as atenções nas instituições financeiras que não estivessem ligadas a bancos, tais como: remessas de dinheiro, emissoras de cheques de viagem, cassinos, casas de câmbio, etc. Estas Firmas de Serviço de Dinheiro (um termo inventado pelo FinCEN para descrever uma variedade de pequenas e grandes firmas) têm sido o centro da atenção investigatória e reguladora nos últimos anos. As regras em breve exigiram registro federal destas organizações, bem como uma ordem de arquivamento do SARS exatamente como se supõe que os bancos façam.

Finalmente, o crescimento da prioridade dada ao problema da corrupção pública fez com que os esforços contra a lavagem de dinheiro aumentassem tanto nos Estados Unidos como por toda a comunidade internacional. Agora que a lavagem de dinheiro é considerada mais que um simples acessório ao tráfico internacional de drogas, novos aspectos dos serviços financeiros estão recebendo um exame mais minucioso (uma maior fiscalização). Audiências recentes na Câmara e no Senado americano sobre transações bancárias privadas, relacionamentos bancários correspondentes e atividades de transferências telegráficas relacionadas resultaram em chamadas futuras de ação pelos bancos internacionais, agências supervisoras bancárias e repressão ao crime. Da mesma forma que Meyer Lansky adaptou-se às mudanças em relação às abordagens governamentais, os criminais de hoje também mudarão e se adaptarão. Entretanto, a experiência nos Estados Unidos e em outros lugares tem mostrado que existem certas regras essenciais que auxiliarão os governos no desenvolvimento de programas efetivos contra a lavagem de dinheiro. Denomino-as de os dez mandamentos para assegurar um programa efetivo contra a lavagem de dinheiro.

1. Tornar a lavagem de dinheiro um crime – Enquanto que é fenômeno recente o conceito de que constitui crime ocultar intencionalmente fonte de dinheiro ilegal (Os Estados Unidos adotaram as primeiras medidas em 1986), ficou claro que tornar a lavagem de dinheiro um crime é essencial, se o governo quiser ser bem sucedido no desenvolvimento dos meios necessários para prevenir e/ou investigar o crime financeiro.

2. Estabelecer obrigações sobre as instituições financeiras ou outros facilitadores potenciais de lavagem de dinheiro – Bancos e outras instituições financeiras são críticas quanto ao sucesso de grupos criminais para reunirem riqueza e assim serem bem sucedidos. Portanto, essas instituições devem ter programas obrigatórios que garantirão que bancos oficiais sejam treinados, registros importantes sejam mantidos, transações monitoradas e atividades suspeitas notificadas às autoridades. Enquanto que as instituições financeiras reclamarão que estão sendo solicitadas a agirem como "policiais", se eles não estiverem atentos, as organizações criminais as utilizarão acarretando fraude contra o banco ou facilitando a atividade criminal e enfraquecendo a reputação da instituição. As instituições financeiras exercem um papel crítico em qualquer programa de prevenção ao crime financeiro. Além disso, grupos profissionais, tais como advogados e auditores são usados, às vezes involuntariamente, pelas organizações criminosas para estabelecerem negócios e outros acordos. Estes intermediários financeiros freqüentemente se estabelecem para camuflar o vestígio do dinheiro.

3. Desenvolver o conhecimento (perícia) governamental – Os oficiais governamentais raramente são treinados para as complexidades do crime econômico e lavagem de dinheiro. Isso é particularmente verdade em relação aos policiais, procuradores e juízes que são tipicamente mais versados em comportamentos criminais mais tradicionais.
O conceito de lavagem de dinheiro e a ferramenta de investigação para "seguir o dinheiro" são raramente parte do treinamento universitário ou policial. Assim, deve-se realizar um grande esforço para desenvolver as habilidades analíticas, investigativas e processuais para tratar o crime econômico. Mudanças na tecnolo-
gia e na globalização dos serviços financeiros tornam esses esforços difíceis, mas são essenciais para o sucesso.

4. Criar uma Unidade de Informação Financeira – Considerando que o crime financeiro é complexo e os bancos notificarão atividades fora do comum que podem ou não ser criminosas, é necessário criar uma unidade para desenvolver técnicas para avaliar estas notificações e prestar suporte analítico aos policiais e promotores. Mais de 40 unidades foram criadas nos últimos nove anos e existe até uma associação dessas entidades (o Grupo Egmont), que estimula a troca de experiências e informação financeira relacionada às investigações. As unidades não precisam ser grandes e podem operar com a maioria do pessoal "designado" ou "transferido" de outras agências. Existe, contudo, uma sinergia que ocorre, quando pessoas com as mais variadas experiências se reúnem para examinar uma possível situação de lavagem de dinheiro a partir de diferentes perspectivas. Além disso, para a polícia com técnica especia-lizada contra a lavagem de dinheiro ou crimes financeiros, estas unidades podem incluir indivíduos com experiência como regulamentação bancária, economistas, suporte de computadores etc.

5. Analisar abordagens governamentais distribuídas por categorias – Um dos problemas principais com os esforços para prevenir o crime econômico e a lavagem de dinheiro é que o seu sucesso depende de componentes múltiplos do governo. Estas entidades governamentais freqüentemente têm diferentes culturas e raramente entram em contato umas com as outras. A separação de funções quase sempre resulta em diferenças de ponto de vista e uma prioridade inadequada dedicada ao problema. Conseqüentemente, deve existir uma liderança, a partir dos níveis superiores do governo, para assegurar que os bancos centrais, ministros de finanças, funcionários da receita e alfândega, agências de repressão ao crime e promotores trabalhem juntos, troquem informações e tentem delinear uma estratégia coerente. Isso não é uma tarefa fácil, mas a experiência tem mostrado que é essencial para que um programa de prevenção efetiva do crime financeiro dê bons resultados.

6. Desenvolver sistemas que garantam troca de informações imediatas e acuradas – Um dos problemas mais significativos ao se lidar com crimes econômicos e lavagem de dinheiro é que a informação é essencial para compreender como o crime está sendo realizado. Quase que inevitavelmente, esta informação não é localizada em nenhum lugar. Conseqüentemente, deve existir a troca de informações efetiva entre os departamentos do governo, as instituições financeiras privadas e as autoridades governamentais apropriadas. As Unidades de Informação Financeira também podem ajudar a descobrir estes dados, mas não podem ser bem sucedidas a menos que as agências governamentais e os bancos estejam dispostos a trocar informações. Além disso, como não existe fronteiras para o dinheiro, a informação deve ser trocada dentro dos limites nacionais. Existem, internacionalmente, vários meios para alcançar estas informações, incluindo acordo sobre impostos, assistência legal e financeira mútua para os tratados, bem como trocas informais de dados na forma encorajada pelo Grupo Egmond e a FATF.

7. Criar leis e procedimentos que permitam o congelamento, apreensão e confisco de bens de origem criminal – Freqüentemente é insuficiente prender criminosos financeiros, se a riqueza que eles adquiriram pode ser utilizada para continuar as operações de seus negócios criminosos. Alguns dos sucessos obtidos no esforço de lidar com o tráfico de drogas têm sido a habilidade dos governos de retirar os lucros dos reis dos cartéis da droga. A existência de riqueza oriunda do crime pode encontrar o caminho da economia legítima, pervertendo assim o mercado, e inevitavelmente tal riqueza será usada para corromper os funcionários governamentais. Portanto, deve-se prover as agências de repressão ao crime e os promotores com armas para seguir o dinheiro e confiscá-lo, ou os bens e propriedades que tiverem sido comprados com ele. Enquanto essas ações governamentais devem ser cuidadosamente supervisionadas pelo Poder Judiciário para garantir que não haja abuso de poder, elas são essências para um programa efetivo contra o crime financeiro.

8. Reconhecer que uma onça (miligrama) de prevenção vale uma libra (kilograma) de repressão – Fre-qüentemente a luta contra o crime financeiro e a lavagem de dinheiro é entregue a polícia, e nenhum esforço é realizado para prevenir que o crime ocorra em primeiro lugar. Tal posicionamento conduzirá inevitavelmente ao fracasso. Os criminosos são muito habilidosos e o sistema financeiro, bastante complexo para depender da investigação e da denúncia por si só. Portanto, é necessário que os serviços financeiros industriais e seus reguladores realizem esforços para desenvolverem programas que tornem difíceis para os criminosos lavar seu dinheiro e fazer fortuna, usando seus serviços. Da mesma forma que se desenvolvem programas para proteger a integridade do sistema financeiro, devem-se desenvolver programas para impedir que os criminosos tenham acesso a esse sistema. Isso fará com que a repressão ao crime não seja subjugada e permitirá que se concentre em crimes mais difíceis e complexos.

9. Estar disposto a aprender com as experiências dos outros – Todas as nações estão lutando para tratar o crime econômico. Existem vários fóruns onde a informação é trocada e onde governo e funcionários do setor privado estão dispostos a identificar seus sucessos e fracassos. Cada programa efetivo contra a lavagem de dinheiro tem demonstrado uma vontade de passar por avaliações e aceitar comentários e críticas em seus programas. A FATF e o comitê do Conselho Europeu PC-R-EV enviam regularmente peritos para examinar os programas estaduais e identificar os pontos fortes e as desvantagens. Estes esforços devem ser encorajados, e as avaliações devem ser consideradas como uma crítica construtiva, e não se deve resistir por causa de um possível obstáculo (impedimento). Nenhuma nação eliminou o crime financeiro e a lavagem de dinheiro, e todo bom programa nacional terá áreas mais fracas. Aprender, a partir das experiências dos outros, é essencial para qualquer programa contra o crime financeiro.

10. Adaptar, Ajustar e Examinar – O último mandamento é talvez o mais importante. Os criminosos, e particular-mente os financeiros, são bem-sucedidos, porque eles não ficam parados. Eles estão constantemente adaptando-se às mu-
danças nas práticas de repressão e medindo os riscos e benefícios de vários empreendimentos criminais. Eles não devem ser subestimados. Se o governo quiser ter um programa efetivo, o mesmo deve passar por constantes revisões e ajustes. Programas que examinam a mudança de padrões e tendências do comportamento econômico-criminal estão disponíveis em numerosas organizações internacionais, incluindo a OAS, a COE, FATF, as Nações Unidas, o Grupo Egmond e a União Européia. Discussões formais e informais devem ser realizadas com peritos em crime financeiro e lavagem de dinheiro para avaliar se os programas de prevenção e repressão são adequados para lidar com as mudanças nas práticas criminosas. Os casos importantes resolvidos devem ser avaliados para determinar se fornecem pistas da forma como os criminosos estão procedendo a fim de evitar a detecção e juntar fortuna. Em nenhuma área da atividade criminal, a mudança é tão constante quanto na área do crime financeiro. Um programa estagnado contra o crime financeiro está fadado ao fracasso.

Conclusão – Estes dez mandamentos não derivam de tábuas trazidas do Monte Sinai por Moisés, mas sim pelos anos de experiência de inúmeros profissionais que têm-se prontificado a apresentar seus sucessos e fracassos para ajudar aos outros a lutarem com um desafio igual ou similar. Eles não são substitutos para ações específicas sugeridas pela OAS, COE, FAFT, Nações Unidas e outros. Pelo contrário, eles deveriam ser encobertos quanto às recomendações mais detalhadas, exatamente como os mandamentos originais para estabelecer um ambiente capaz de alcançar o sucesso.
O Brasil já adotou claramente várias dessas medidas, e nenhum governo pode realmente servir como modelo de sucesso. As melhores lições virão somente com a experiência e estreita comunicação entre todas as partes envolvidas dentro da nação e a troca sincera de experiências entre as nações.

Stanley E. Morris: Consultor Financeiro Internacional e Ex-Diretor do Financial Crimes Enforcement Network – FINCEN – Governo Americano.

AÇÕES DO COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO EM OUTROS PAÍSES - EXPERIÊNCIA FRANCESA

Jean François Mourot

Criado pelo decreto de 9 de março e pela lei de 12 de julho de 1990, o TRACFIN, célula de coordenação encarregada do tratamento da informação e da luta contra os circuitos financeiros clandestinos, tem como tarefa principal receber declarações de suspeitas (desconfiança) que os organismos financeiros têm obrigação de enviar quando as quantias escritas em seus livros... ou das operações relativas a estas quantias parecem ser provenientes do tráfico de estupefacientes ou da atividade de organizações criminais.

Mas o TRACFIN tem uma missão mais geral de recepção, tratamento e difusão no seio do Ministério da Economia e Finanças das informações relativas aos circuitos financeiros clandestinos.

Esse serviço depende diretamente desse Ministério. Seu Secretário-Geral é o Diretor-Geral da Alfândega e dos Direitos Indiretos.

De acordo com a lei, de 12 de julho de 1990, os organismos financeiros que têm obrigação de enviar ao TRACFIN as declarações suspeitosas, são os bancos, os estabelecimentos financeiros públicos, em particular, o Tesouro Nacional e os Correios, as companhias de seguro, os corretores de seguro, as sociedades da Bolsa de Valores, os cambistas e os tabeliões.

Desde 1993, esses estabelecimentos têm a obrigação de declarar as suspeitas sobre as operações financeiras relativas ao tráfico de estupefacientes ou a atividade de organizações criminais.

Para detectar estas operações, a lei impôs a estes organismos obrigações particulares de identificação de clientes, e de vigilância no que diz respeito às operações que são induzidos a tratar.

O regime da declaração não é de modo nenhum automático: ele se baseia unicamente no julgamento e apreensão que os organismos financeiros têm das operações, segundo as informações de que dispõe, o conhecimento do cliente, as características próprias da operação.

Essa declaração pode ser oral ou escrita.

O organismo financeiro é o único que avalia a oportunidade de fazer a declaração e de efetuar ou não a transação: não cabe ao TRACFIN determinar se é conveniente ou não obter bons resultados com a transação financeira.

De forma concreta, o TRACFIN recebe, reúne e analisa essas informações para enriquecer e transformar eventualmente as simples suspeitas em presunções e transmiti-las a uma autoridade judiciária.

O TRACFIN recebe pontualmente da autoridade judiciária informações subseqüentes às declarações dos membros das profissões que realizam, controlam ou aconselham as operações que abrangem movimento de capitais.

A lei prevê que essas pessoas ajam não apenas numa situação de uma simples suspeita, mas na de certeza que têm de tratar-se de uma operação de lavagem.

Antes da lei de 1998, os tabeliães tinham esta obrigação; após esta data, eles recuperaram o mesmo título que os bancos ou companhias de seguro.

1) Para cumprir com essas delegações, a legislação concedeu ao TRACFIN prerrogativas particulares.

O certificado de recepção da declaração que o TRACFIN vai emitir pode acarretar um obstáculo que impede, por 12 horas, a entidade financeira de efetuar a operação.

Terminado este prazo, a autoridade judiciária deve confirmar esse bloqueio.

O TRACFIN dispõe de direito de comunicação mais amplo junto aos organismos financeiros.

Deste modo, o TRACFIN pode exigir, sem que o segredo profissional lhe possa ser contrário, a comunicação da totalidade das informações e dos documentos mantidos por esses organismos financeiros e notadamente os documentos relativos à identidade do cliente e às operações financeiras realizadas.

O TRACFIN pode reportar-se aos circuitos financeiros por meio dos diferentes organismos financeiros envolvidos.

Além da transmissão às autoridades judiciárias de fatos relevantes à lavagem, o TRACFIN pode comunicar essas informações aos funcionários da polícia judiciária especialmente designados, bem como ao serviço de Alfândega no caso de um delito aduaneiro de lavagem.

O TRACFIN pode trocar informações com os organismos estrangeiros que tenham competência análoga e que estejam sujeitos às mesmas obrigações de "confidencialidade". O serviço pode particularmente fazer valer seus direitos de comunicação junto aos organismos financeiros para poder informar uma autoridade estrangeira.

Em contrapartida, é necessário esclarecer que o TRACFIN não é um serviço de investigação no senso judiciário do termo, e que, como conseqüência, os agentes do TRACFIN não podem inquirir ou interpelar as pessoas indicadas como suspeitas.

Os únicos interlocutores do TRACFIN são as pessoas designadas para esse fim nos estabelecimentos financeiros. Essas pessoas integram o serviço de inspeção geral ou a direção das entidades em questão. Elas têm papel essencial tanto ao nível da análise dos fatos que podem ocasionar declarações de suspeita quanto ao nível do relacionamento estabelecido com os agentes do TRACFIN.

O TRACFIN não possui nenhum poder de sanção com respeito ao estabelecimento que não cumpra com suas obrigações. Sendo assim, o TRACFIN apresenta o caso à autoridade de tutela encarregada de poder disciplinar como, por exemplo, a comissão bancária.

2) As garantias oferecidas

A lei não pode impor tais obrigações aos estabelecimentos financeiros e especialmente à suspensão do segredo profissional, sem que os últimos não possam ter garantias sólidas.

A confidencialidade é condição fundamental do dispositivo, seja para assegurar a cooperação das instituições financeiras, seja para preservar a eficiência das investigações posteriores.

Por outro lado, a lei estabeleceria controle estrito de utilização das informações recebidas; estas só podem ser utilizadas para os fins previstos pela lei; esta disposição significa particularmente que o TRACFIN não pode comunicar diretamente as informações recebidas aos serviços fiscais.

Enfim, a legislação estabeleceria um regime específico de não responsabilidade civil, profissional e penal do declarante de boa-fé, especialmente no caso em que a declaração fosse infundada.

1) A experiência do TRACFIN

O serviço recebeu mais de 700 declarações, dentre as quais quase que 80% provenientes dos bancos.

Atualmente recebemos cerca de 100 declarações por mês.

Esse resultado é fruto do bom rela-
cionamento estabelecido com o meio bancário; é conveniente salientar que o número de declarações oriundas de outros setores tem aumentado, e particularmente as emitidas por cambistas e por tabeliões implicados diretamente depois de agosto de 1998.

À luz dessas declarações, 431 dossiês que foram apresentados às autoridades judiciárias, seja em virtude da lei de 1990, seja pela aplicação do artigo 40 do código de processo penal, que dispõe que todo funcionário que tem conhecimento de um crime ou de um delito deve informar ao procurador da república competente.

São mais ou menos 35 condenações na justiça que foram pronunciadas por causa da lavagem, a maioria resultado de um dossiê transmitido pelo TRACFIN.

Numerosas informações retidas ou recebidas pelo TRACFIN puderam ser comunicadas diretamente a nossos homólogos estrangeiros, o que lhes permitiu ter uma visão global de um caso de lavagem e proceder eventualmente ao bloqueio das contas ou o seqüestro dos bens.

Independentemente dos resultados quantitativos, a ação do TRACFIN pode resumir-se da seguinte forma:

– Se por um lado é difícil medir o efeito preventivo do dispositivo em si mesmo, por outro lado, mediante certos casos, resulta claramente que as organizações criminais, em fases precisas de operação de lavagem, preferiram evitar os países que adotaram medidas para identificar a clientela e que fazem declarações de suspeita.

– O mecanismo ativado pela lei, de 12 de julho de 1990, teve efeito de estruturação sobre os organismos financeiros, que considerando seus próprios interesses e para não serem implicados em operações que pudesse afetar suas reputações, substituíram os processos internos de vigilância e da difusão de informação.

– O TRACFIN criou uma fonte de cooperação internacional original baseada nas relações diretas com organizações estrangeiras com a mesma finalidade.

2) Dificuldades encontradas na luta contra a lavagem

A principal dificuldade encontrada pelos serviços encarregados de lutar contra a lavagem é de caráter jurídico e prático; trata-se da prova em si da infração de lavagem definida no artigo 222-38 do novo código penal.

Na verdade, cabe ao juiz analisar o elemento intencional da infração, uma vez que, com exceção do proxenetismo da droga, onde o encargo da prova é confundido, o artigo 222-38 do código penal prevê que é necessário estabelecer a prova de uma participação na operação com conhecimento de causa.

Uma outra dificuldade importante surge a partir da existência de paraísos fiscais, ou da ausência total de regulamentação penal ou econômica em certos países, que tornam difíceis a informação útil ou a prova.

A esse respeito, a situação da França e dos principais países europeus sobre a matéria de lavagem não facilita a sanção dessa infração: na verdade, na maioria dos casos, a França é somente uma etapa intermediária no processo complexo de lavagem, cujos principais elementos constitutivos encontram-se no exterior, onde então é o destino final dos investimentos consecutivos a uma série de operações de lavagem efetuadas fora de seu território.

Deste modo, no contexto internacional, apenas o reforço da cooperação internacional pode permitir que as investigações e os processos em curso cheguem ao fim.

O reforço da cooperação entre os organismos encarregados da luta contra a lavagem seja qual for sua natureza, administrativa, policial, ou judiciária, do mesmo, bem como as simplificações da cooperação judiciária internacional são necessárias para atingir este objetivo.

Jean François Mourot: Especialista do Traitement du Renseignement et Action Contre les Circuits Financiers Clandestins – TRACFIN do Ministério da Economia, Finanças e Indústria, Paris-França.

PAPEL DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS NO COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO

GIL GALVÃO

FRANCISCO THOUMI

Tenho de fazer um esforço para usar o termo "lavagem de dinheiro", porque o termo que normalmente utilizo é mais próximo de influência francesa, e não tão próximo da tradução alcaponiana de Chicago, mas verei se consigo manter um termo dentro do conceito de lavagem e não no conceito de branqueamento.

Em relação à participação das organizações internacionais na luta contra a lavagem do dinheiro, farei uma breve resenha histórica, depois tratarei essencialmente sobre o GAFI (Grupo da Ação Financeira) e suas características, estratégias e alguns dos trabalhos mais importantes que está a desenvolver.

Talvez, a primeira manifestação de uma entidade internacional em relação à lavagem do dinheiro – ainda não nesta forma autônoma de lavagem do dinheiro – tenha sido uma recomendação do Conselho da Europa de 1980 relativa às medidas quanto à transferência e à ocultação de capitais da origem criminosa.

Em 1988, surgiu uma Declaração de Basiléia, denominado "Grupo dos Dez", em que se consagra uma primeira regra, que é hoje a regra básica, da luta contra a lavagem do dinheiro: "Conheça o seu cliente – Know your customer". Isso se passa em 1988, data em que ocorre também a primeira convenção internacional que estabelece a necessidade da obrigação de incriminação da lavagem do dinheiro: a Convenção de Viena, das Nações Unidas, sobre o tráfico de drogas e substâncias entorpecentes, que prevê no seu art. 5º essa incriminação.

Posteriormente, em 1989, nasce o GAFI, para tentar organizar de uma forma articulada a definição do modo de implementar essa convenção e esses preceitos de luta contra a lavagem do dinheiro e criar, digamos, os princípios de aplicação generalizada para a luta contra a lavagem do dinheiro.

O GAFI não é da OCDE; foi inicialmente criado por uma iniciativa do G7. No primeiro ano, em 1989, participavam do GAFI apenas os sete membros do G7, mais oito países e a Comissão da Comunidade Européia. No ano de 1990, foram convidados a dele participar todos os então membros da OCDE, que eram, na época, 24. Portanto, o GAFI passou a ter 26 membros entre países ou jurisdições, os 24 iniciais da OCDE, Hong Kong e Cingapura, a Comissão das Comunidades Européias e o Conselho de Cooperação do Golfo.

Depois, em 1991, por ser necessário encontrar uma instalação física para o secretariado do GAFI, este negociou com a OCDE a prestação desses serviços de secretariado, ou seja, o secretariado do GAFI está instalado na OCDE, sendo, entretanto, completamente autônomo, distinto e independente da OCDE. O GAFI tem sua política própria, define suas próprias opções e posições nesta matéria, independentemente, é óbvio, de qualquer consideração por parte da OCDE. Isso é apenas para as pessoas poderem localizar como essa organização, ou essa não-organização por se tratar de um grupo de trabalho, está montada.

Em 1989, o GAFI publicou 40 recomendações sobre a luta contra a lavagem do dinheiro que, hoje, são comumente aceitas como o ponto de partida essencial para a luta contra a lavagem.

Posteriormente, também em 1990, surgiu a Convenção do Conselho da Europa sobre o arresto à apreensão de bens e à lavagem de dinheiro. Em 1996, o GAFI procedeu à revisão das recomendações de 1990, essencialmente no sentido do alargamento do crime subjacente, do crime antecedente, ou seja, a primeira emancipação por parte do crime da lavagem de dinheiro em relação ao tráfico e ao narcotráfico internacional. Alguns países já tinham, mesmo antes disso, obviamente, incriminado com crimes antecedentes muitos outros crimes, e não apenas o narcotráfico, mas, em 1996, as recomendações do GAFI foram no sentido de que sejam considerados como crimes antecedentes todos os crimes sérios, graves, suscetíveis de gerar fundos e, por sua vez, suscetíveis de ser lavados, e não apenas o crime do tráfico de drogas.

A sessão especial da Assembléia Geral da ONU, no dia 10 de junho de 1998, aprovou um conjunto de medidas para atacar o problema da droga. Nesse conjunto de medidas, está também uma resolução sobre a forma de se lutar contra a lavagem de dinheiro que, se lidas com alguma atenção em comparação com as 40 recomendações do GAFI, verificar-se-á que seu conteúdo é o mesmo.

Recentemente, houve um projeto de revisão da diretiva da Comunidade Européia de 1999, que tem por base dois elementos presentes também na base da revisão das recomendações em 1996: por um lado, o alargamento da criminalidade subjacente, e, por outro, o alargamento das entidades sujeitas às obrigações de luta contra a lavagem de dinheiro.

No início, o crime antecedente era apenas o narcotráfico e as entidades sujeitas a obrigações de luta contra a lavagem eram só as entidades financeiras. Hoje, toda a criminalidade grave suscetível de gerar fundos, que por sua vez possam ser objeto de lavagem, deve ser considerada como crime antecedente, e não só as entidades financeiras, mas todas as entidades, mesmo fora do sistema financeiro, que porventura possam ser utilizadas para efeito de lavagem de dinheiro, devem estar cobertas por, pelo menos, algumas das obrigações de luta contra a lavagem de dinheiro. Isso, efetivamente, no que se refere às organizações internacionais, é o que de mais significativo existiu.

De todas essas organizações internacionais das Nações Unidas ao Conselho da Europa, passando pela Comunidade Européia, a única que efetivamente se dedica exclusivamente à luta contra a lavagem de dinheiro é o GAFI, que tem algumas características especiais que talvez sejam a chave do sucesso de sua luta. As suas 40 recomendações são aceitas como padrão normal do mínimo de luta contra a lavagem do dinheiro, e a admissão da política de antilavagem, essencialmente, é feita por meio dos mecanismos do GAFI e de grupos semelhantes a ele, que participam dos seus trabalhos.

O GAFI é um grupo de trabalho, e não uma organização internacional, ou seja, não tem um estrutura burocrática organizada; possui um secretariado relativamente reduzido, que está instalado na OCDE, mas que presta serviços ao GAFI. No essencial, é suportado por seus próprios membros, que também assumem todas as despesas inerentes a sua participação no grupo; tem a idéia de uma missão e de uma tarefa a desenvolver; tem um horizonte que é sempre temporalmente fixado – neste momento, o GAFI tem um mandato para os próximos quatro anos, uma vez que já está a decorrer o primeiro ano de um período de cinco. Portanto, as pessoas que participam das reuniões do GAFI, normalmente, têm outras atribuições – eu mesmo sou vice-presidente da Comissão de Valores Mobiliários em Portugal. Por outro lado, o GAFI é pluridisciplinar. Desde o início e até hoje, sempre houve três componentes: o de peritos juristas, o de peritos financeiros e o de peritos de investigação criminal, de polícia criminal. Depois, funciona por meio de um sistema que é o de disposição de pares, ou seja, o GAFI não tem propriamente os instrumentos para condenar ninguém. Na versão portuguesa, que está disponível no site do GAFI na Internet, todas as recomendações estão na tradução direta do francês no condicional, porque se pressupõe, enfim, que são recomendações, e não imposições, pois não têm uma capacidade coercitiva. No sistema por disposição de pares, o instrumento mais importante é o da chamada "avaliação mútua". Esse é um instrumento em que todos discutem as políticas uns dos outros, aquilo que cada um está a fazer e também sugerem as formas de se melhorar. Para participar no GAFI, obviamente, é necessário aceitar as regras, cumprir, as 40 recomendações. Quando isso não acontece, o simples fato de haver um ambiente de crítica cândida em relação a essa situação, por vezes, é o suficiente para levar alguns países a alterar as suas políticas, salvo as situações extremas.

Ora, em que consiste esse esquema da avaliação mútua que, ao cabo, é base do funcionamento desse mecanismo de disposição dos pares? A avaliação mútua é feita desta maneira: em princípio, todos os membros atuais do GAFI já passaram por duas fases de avaliação mútua: a primeira para verificar em que medida as suas legislações estavam de acordo com as 40 recomendações do GAFI; a segunda para avaliar qual a eficácia do sistema que tinha sido posto em prática. Os novos membros observadores – Brasil, Argentina e México – vão passar por uma primeira fase de avaliação mútua e depois passarão por uma segunda fase. A primeira é apenas para ver se estão preenchidas as condições mínimas para a passagem à categoria de membro de pleno direito; depois, em uma segunda fase, será feita uma avaliação para verificar se há, efetivamente, o cumprimento de todas as suas 40 recomendações.

Essa avaliação mútua processa-se da seguinte forma: em princípio, é elaborado um questionário de nove a dez páginas, o qual é remetido às autoridades do país a ser avaliado, para que produzam as respostas, que devem ser tão detalhadas quanto possível – nunca vi nenhuma resposta, de todas as que tenho visto, que tivesse menos de oitenta páginas; lembro-me de que a maior que vi tinha aproximadamente cento e cinqüenta páginas; os políticos têm de ler todas elas – impressas em papel A4. Uma vez respondido o questionário, os três peritos das áreas jurídica, financeira e da investigação visitam o país, acompanhados de um membro do secretariado e reúnem-se com as autoridades, discutem quais são os pontos das respostas que podem suscitar dúvidas e verificam, efetivamente, como as coisas estão a passar: se todas autoridades têm a mesma noção e idéia de que a luta contra a lavagem do dinheiro tem determinado grau de prioridade, ou se, por contrário, há umas com idéia de prioridade muito diversa das outras; se, realmente, as autoridades cooperam entre si, ou se cada uma manda no seu próprio território. Feita essa visita – que normalmente dura três dias –, e quando são contactadas todas as autoridades da área da Justiça, das Procuradorias, da área das Finanças, as autoridades de supervisão, os ministérios da Fazenda e, na área da investigação, todas as entidades com competência, é elaborado um relatório, que é discutido com as autoridades do país e, se houver discordância entre os peritos e as autoridades, será apresentado ao plenário, discutido, onde os peritos apresentam um relatório, e o país examinado faz suas considerações sobre ele (os pontos sobre os quais, eventualmente, discordam ou concordam), as autoridades dos outros países que estão à volta da mesa também apresentam suas opiniões e levantam o que entendem ser as questões importantes para se aferir qual a situação geral do país que está sendo avaliado. No plenário, então, é acordada a fórmula do relatório final. Em princípio, este é confidencial, isto é, o país é livre de guardar ou de divulgar o relatório que é feito, mas há uma parte pública. O relatório tem em torno de 45 páginas, tendo a parte pública, normalmente, duas páginas, as quais constam do relatório final anual do GAFI.

Esse processo é altamente instrutivo do ponto de vista da participação e da procura das melhores soluções. A idéia de que há alguém iluminado que tem a melhor solução e que, depois, pode passá-la para o mundo inteiro, já não tem cabimento, não faz qualquer sentido. Portanto, considerando as situações concretas de cada país, é possível implementar as medidas antilavagem, de forma que todos a aceitem e possam implementá-las. Esse processo é extremamente útil não só para o plenário, que avalia, mas também para o próprio país que é avaliado.

Entre a visita da avaliação no terreno e a aprovação no plenário decorria sempre algum tempo. Isso não acontecerá em relação ao Brasil nem aos novos países observadores, mas ocorreu em relação aos outros 26 países que foram avaliados. Normalmente quando se chegava à altura da discussão no plenário, algumas das críticas mencionadas no relatório já estavam removidas, porque, ou coincidindo com o plenário, ou um pouco antes, ou imediatamente a seguir, eram aprovadas algumas modificações, sobretudo as legislativas, mais fáceis, em princípio, de se fazer e, às vezes, até mesmo algumas modificações operacionais para, efetivamente, responder a algumas das críticas que, porventura, tivessem sido efetuadas.

Ao lado desse mecanismo da avaliação mútua, há um outro, o da política em relação aos membros que aceitaram as recomendações quando aderiram ao GAFI, mas que, depois, não as cumprem. Segundo essa política, se o relatório for considerado insatisfatório, o país deve voltar ao plenário para fazer um relatório de seguimento sobre a forma como está tentando resolver alguns dos problemas identificados no relatório da avaliação; quando esses relatórios não produzirem mais nenhum avanço, há possibilidade de o presidente do GAFI escrever uma carta aos membros responsáveis do governo do país avaliado, ou de haver uma missão – chamada de alto nível – a esse país a fim de chamar-lhe a atenção para algumas deficiências. Outra possibilidade seria a "aplicação da Recomendação 21", que normalmente se traduz por um anúncio público de que um determinado país não cumpre as regras do GAFI.

O momento que o GAFI ganhou maior notoriedade, sendo a primeira página, nomeadamente, no Financial Times e do Wall Street, foi quando as Ilhas Seychelles resolveram publicar uma lei inqualificável que garantia a qualquer um, desde que fizesse lá um investimento de 10 milhões de dólares, a imunidade diplomática, com exceção da prática de crimes de sangue ou de tráfico de droga nas Seychelles. O GAFI aplicou a Recomendação 21 e fez uma chamada pública para esse fato. Provavelmente, foi quando o GAFI teve maior projeção. Essa lei nunca entrou em vigor, nunca chegou a ser regulamentada. As Seychelles fizeram uma lei antilavagem de dinheiro, mas, ainda hoje, esse é o exemplo típico que se dá sempre quando se quer falar de um caso de uma lei cinerada. O problema da reputação é um problema fundamental. É muito fácil perder a reputação, leva-se anos para recuperá-la e, muitas vezes, não se consegue.

Finalmente, o último impasse nessa política é a suspensão da participação como membro nos plenários do GAFI enquanto a situação não for alterada.

Qual é a estratégia do GAFI para os próximos anos? Na essência, passa pela idéia de que muito raramente um caso de lavagem de dinheiro é puramente um caso doméstico. Os casos de lavagem de dinheiro são fundamentalmente internacionais. Trata-se de um problema global, todos têm, mesmo que não percebam. Portanto, a solução precisa ser global, porque o grande problema dessa estratégia passa pela identificação da origem ilícita do dinheiro. Por ser a lavagem a tentativa de disfarçar ou ocultar a origem ilícita dos capitais, a estratégia de luta antilavagem é a de impedir que esse estratagema, essa tentativa da ocultação e dissimulação venha a ter êxito.

Essa é, efetivamente, uma estratégia que tem de ser global. Enfim, o valor do sistema da luta contra a lavagem de dinheiro é o do seu elo mais fraco. Se nessa cadeia houver um buraco negro, se houver algum país por onde passa o dinheiro que, porventura, tenha mecanismos que impeçam que se saiba quais foram as transações feitas em relação a esses capitais, ou quais foram as pessoas que intervieram nessas transações, ou quem eram os beneficiários últimos dessas quantias, se houver um país onde isso aconteça, está quebrada a possibilidade de se fazer o tracing dessas verbas e, portanto, estará quebrada a possibilidade de, com êxito, se conseguir provar que os capitais provêm de origem ilícita. Se não for assim, se algum país se puser à margem, terá de ser utilizada, eventualmente, aquela hipótese do name and shame.

Portanto, a estratégia do GAFI é, nesse momento, a de, por um lado, alargar o número de seus membros a alguns países que sejam estrategicamente importantes nas diversas regiões do globo. Um primeiro alargamento já foi feito, em relação ao Brasil, à Argentina e ao México, e há tentativas de, em outras regiões do globo, também se conseguir que venham a participar do GAFI alguns países estrategicamente importantes. Em paralelo com esse alargamento controlado, o GAFI apóia e estimula a criação dos chamados organismos regionais tipo GAFI que aceitem o mesmo tipo de parâmetros de sua atuação: a avaliação mútua e os mecanismos de aceitação das 40 recomendações.

Nesse momento, já existem grupos como: o GAFI das Caraíbas; o Ásia Pacífico; o Comitê do Conselho da Europa, que se chama PCREV que quer dizer "Comitê de Antilavagem de Dinheiro do Conselho da Europa". Foi criado muito recentemente um grupo na Ásia, na África Oriental e Áustria, há perspectivas de ser criado um grupo na África Ocidental, no âmbito da comunidade econômica de desenvolvimento da África Ocidental.

Há também a colaboração do OGBS – Offshore Group of Banking Supervisers. Em relação a esses grupos regionais, existem duas zonas onde se justificaria a criação de um grupo autônomo em relação a essa matéria: o norte da África e o médio Oriente, e a América do Sul.

O GAFI também colabora com os bancos e as organizações financeiras internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, que são observadores nas reuniões do GAFI, e com os Bancos Internacionais de Desenvolvimento. Com relação a essas entidades, há também uma tentativa de fazê-los participar da definição na política contra a lavagem de dinheiro. Isso é feito assim porque, ao cabo, a força do sistema de luta contra a lavagem de dinheiro depende do seu elo mais fraco, e a cooperação é absolutamente essencial. Exatamente por ser a cooperação internacional na luta contra a lavagem de dinheiro um ponto essencial, um dos trabalhos mais importantes que o GAFI desenvolve diz respeito ao chamado Grupo ad hoc sobre os países não-cooperados. Isso é a constatação de que, se por um lado vamos tentar trazer para seio do GAFI alguns países estrategicamente importantes, estimulando, assim, a criação de organizações regionais tipo GAFI para lutarem contra a lavagem de dinheiro, por outro, não podemos deixar em claro aqueles países que, de uma forma mais ou menos militante, não cooperam na luta contra a lavagem de dinheiro. Para isso, foi criado, no âmbito do GAFI, um grupo ad hoc para identificar quais os países considerados como não-cooperantes. Esse é um exercício que abrange todos, membros ou não do GAFI. O exercício está na fase em que foram aprovados os critérios essenciais, os que estão de acordo com as 40 recomendações, detalhando-as um pouco mais. Esses critérios relacionam-se com identificação inadequada dos clientes, ausência de regulamentação ou supervisão financeira, falta de requisitos para a constituição de sociedades e falhas na cooperação administrativa e judicial. Esses são alguns dos critérios mais importantes. Normalmente, trata-se do Direito Penal, de normas de processo penal, e, dá-se pouca atenção à legislação comercial. Estranho haver, em qualquer país, um ordenamento jurídico que permita a alguém dizer que irá constituir ali uma sociedade, mas que o ponto básico da constituição dessa sociedade é não fazer nada em seu território: esse é um problema que deve ser encarado de frente e tem de ser visto com alguma atenção. Efetivamente, muita gente fala das sociedades de fachadas, ponto essencial para seu nascimento e proliferação é a possibilidade que alguns países ou Estados lhes dão para que sejam constituídas sociedades sem ter com eles qualquer ligação, e mais, que dizem que de maneira nenhuma vão ter qualquer relação comercial com aquele Estado.

Uma vez identificados esses critérios, alguns países serão, com algum timing, mais importantes que outros, mas serão examinadas as legislações de todos os países, pois já foram criados alguns grupos para fazer este trabalho, que é vagamente ciclópico. Depois, a idéia é a de, uma vez identificados aqueles países que causam os maiores problemas nessa área, haver um contacto com esses países para saber se, efetivamente, os dados que serviram de base para qualificá-los correspondem ou não à realidade. Em caso afirmativo, precisamos saber se esses países estão dispostos a se modificar.

Acredito que o maior resultado desse exercício – alguns dizem ser a publicação de uma lista dos países não-cooperantes para que, pelo menos, se saiba quais são esses países – é a publicação de uma lista vazia. Isso significaria que, mesmo os países considerados causadores de problema do ponto de vista da cooperação, teriam, por força desse exercício, mudado de idéias e de opinião, alterado suas legislações, sua prática e teriam passado a cooperar. Esperamos que isso aconteça em breve.

GIL GALVÃO: Presidente do Grupo de Ação Financeira sobre Lavagem de Dinheiro – GAFI / FATF da OCDE.

FRANCISCO THOUMI

Minha formação é bem diferente das outras pessoas que falaram aqui hoje. Não sou advogado, banqueiro, e nem trabalhei em forças policias ou criminais. Simplesmente, minha formação de economista levou-me a trabalhar muito tempo na América Latina, em parte da África e da Ásia. Mas, através dos tempos, achei que a Economia explicava cada vez menos coisas. Especialmente se queria entender o que estava ocorrendo em países como a Colômbia, Bolívia ou Peru, por exemplo. A economia deixava muitas perguntas fundamentais sem resposta. Foi então que, nos últimos dez anos, tentei ocupar-me de um enfoque multidisciplinar, que inclui aspectos sociais, econômicos e políticos. O resultado é que meus colegas economistas consideram-me um "politólogo" ou um sociólogo, e os sociólogos e políticos consideram-me um economista. Isso significa que não existe universidade no mundo que me contrate. Por isto trabalho no Global Programme Against Money Laudering – ODCCP – Organização das Nações Unidas.

Na conversa, quero chamar a atenção para pelo menos três pontos básicos. Em primeiro lugar, discutir de modo um pouco mais simplificado o conceito de lavagem, a partir do ponto de vista multidisciplinar social, não apenas do ponto de vista legal. Em segundo lugar, quero elaborar um pouco sobre a relação entre a lavagem, corrupção e o desenvolvimento econômico. E, por último queria contar-lhes o que as Nações Unidas estão fazendo em relação à lavagem de dinheiro.

A definição comum de lavagem diz que isso é um processo pelo qual alguns dinheiros, ativos, ou capital, adquiridos ilegalmente, processam-se de forma que aparentam ser legítimos. Em geral, nesta definição, iguala-se a legalidade ao legítimo. Penso que, na América Latina, isso cria um problema muito grande, porque a legalidade, em muitos lugares, não é necessariamente legítima. Para que alguma coisa seja legítima, deve existir um consenso na sociedade. Um consenso de tal forma que reforce a legalidade. Por exemplo, no caso da propriedade na Colômbia, estou convencido que a propriedade simplesmente não é legítima, porque tem estado sempre associada à arbitrariedade, à boa sorte, à manipulação do sistema legal, à manipulação do governo. Dentro deste conceito, por exemplo, os seqüestros – e a Colômbia tem no mundo, aproximadamente a metade dos embargos notificados – são simplesmente uma transferência de rendas. Assim, se tenho acesso a privilégios... E a propriedade sempre se obtém com privilégio... O second best quer dizer: a segunda melhor estratégia consiste em capturar quem teve acesso ao privilégio... Isto leva a situações como a que a guerrilha do ELN, há um mês, mandou uma carta à revista Semana, criticando-a, porque esta os tinha acusado de lavar dinheiro das drogas. E eles simplesmente diziam: Não Senhores, isso é falso, nós não estamos no negócio das drogas. Nossos fundos vêm apenas da extorsão e do seqüestro. Aparentemente, alguns enfrentam a sociedade com uma moral totalmente distorcida.

Bem, esta divergência entre a legalidade e a legitimidade na sociedade, o violar as leis e regulamentos comerciais ou de caráter econômico não tem nenhuma sanção social. E, de fato, em muitos casos, isto é quase um esporte nacional. Quer dizer, com bastante freqüência, os mesmos empresários, na América Latina, vangloriaram-se de não pagarem impostos. É quase como se os que pagam impostos, muitas vezes, fossem os idiotas.

De modo semelhante, o contrabando tem sido uma atividade socialmente aceitável e reconhecida. Isto tem sido particularmente grave no mar do Caribe. Ou seja, toda a história do mar do Caribe é uma história de contrabando. E isto continua. Essa situação faz com que muitas das empresas formais tenham vários livros de contabilidade e que operem simultaneamente na legalidade e na ilegalidade, ou na formalidade e na informalidade. A excelente estratégia de maximização dos lucros para muitas dessas empresas consiste em buscar os benefícios da formalidade e da informalidade simultaneamente e tentar evadir ou escapar dos custos que implicam ser formal e ser informal. Assim, as empresas têm de ser como um grande buquê no qual alguém vê alguma coisa por cima, mas existe uma parte por baixo. Não sei quão grande é a parte que está embaixo, mas, na melhor das hipóteses, são como icebergs.

Isto fez com que a linha entre o formal e o informal, o legal e o ilegal, seja muito difícil de ser traçada em muitas das nossas sociedades. Concluindo, na América Latina, uma parte muito importante do setor privado deixou-se subornar e lavou dinheiro continuamente. A situação ideal para qualquer capitalista é ter ambas as coisas, é um equilíbrio entre as duas.

Neste contexto, a produção de drogas tem sido considerada simplesmente como natural; não é algo muito diferente do que se vinha fazendo antes. Isso é especialmente válido nos países onde o consumo de drogas não foi um grande problema, onde não tem havido um grande problema de dependência. As guerrilhas na Colômbia me dizem simplesmente: Nós produzimos para os gringos. De modo semelhante, num trabalho que fiz no Paquistão, estive entrevistando um líder ancião no Paquistão, em uma das aldeias produtoras de ópio e ele desculpava-se: Sim, eu sei que o Alcorão diz que isso é ruim, mas nós produzimos para os infiéis.

Assim, estes são comportamentos basicamente aceitáveis. Os governos da América Latina têm tido que sobreviver nesse marco. De fato, nos últimos 35 anos, na Colômbia têm havido doze ou quinze anistias tributárias, que são periódicas – já se sabe que haverá uma anistia. É, basicamente, uma aceitação de que todo mundo tem a capacidade para ter dinheiro sujo guardado e que quer tê-lo sujo. Isso significa que não necessariamente todo o dinheiro mal obtido é um dinheiro que o dono quer limpar.

Outro problema que encontrei com a primeira definição que mencionei sobre o lavado é que o conceito de lavado legal tende a aplicar-se apenas a alguns tipos de lavado. Particularmente, a maioria das legislações mundiais não considera a evasão de impostos um crime, mas apenas como uma contravenção. Isto faz com que os dinheiros obtidos dessa forma não possam ser objeto de confisco ou desapropriação. Simplesmente, na pior das hipóteses, existe uma multa. Mas também não são crimes que não estão sujeitos à prisão. Isto indica que o conceito de lavagem é um conceito relativamente novo. Temos legislações muito recentes e uma jurisprudência que está avançando – e nós fazemos parte desse processo de criar mais jurisprudências e uma legislação mais eficiente.

Gostaria de passar agora à lavagem, corrupção e desenvolvimento.

Em princípio, tanto a corrupção como a lavagem são fenômenos com causas muito semelhantes. A falta de legitimidade do Estado, a falta do que nos países anglo-saxões se chama "accountability" – é uma palavra que não existe em castelhano e creio que não existe em português. Basicamente, isto implica prestar contas ao povo, não prestar contas ao chefe. Estas carências de debilidade do estado e de debilidade institucional fazem com que tanto a corrupção quanto a lavagem estejam se associando um ao outro como os dedos das mãos.

Isto me leva a fazer uma pergunta: Até que ponto pode-se falar de lavagem se não falamos dos contornos de uma democracia representativa? Creio que podemos definir legalmente a lavagem em qualquer sistema político, mas, para que seja socialmente válido, o conceito realmente tem de estar dentro de um contexto muito democrático. Por exemplo, nos sistemas autoritários que prevaleceram, na América Latina, há algumas décadas, praticava-se a lavagem como loucos. Isto é, Trujillo, Baby Doc, Somoza e, nas Filipinas, que também é um país latino, Marcos etc. Nessas situações, se o estado sou eu à la Luís XV, o líder ditador era a lei, e o estado era um botim para ser repartido com ele mesmo. Por exemplo, para operar um negócio na República Dominicana ou na Nicarágua era necessário tornar o ditador sócio da empresa.

Nestes contextos, o que significa corrupção? Simplesmente é a forma normal de fazer negócios e a forma de vida destes países. Afirma-se freqüentemente que a corrupção facilita a operação do sistema econômico. Existem os que dizem que a corrupção é a gordura ou o óleo que permite as máquinas funcionarem. Entretanto, a dinâmica que gera o trabalho da corrupção numa sociedade é extraordinariamente viciada. Talvez o caso da Colômbia possa ilustrar isto de forma bem clara.

O sistema político colombiano é muito diferente dos demais. A Colômbia é talvez o único país da América Latina em que a esquerda nunca chegou ao poder, onde não houve nenhuma tentativa de reforma agrária. Até o ano passado, creio que nenhuma reforma importante foi realizada. O modo pelo qual se chegou a essa situação foi por meio da criação de um sistema clientelista onde fazer política converteu-se apenas em repartir os lucros. Os partidos políticos foram despolitizados, e nós, um grupo de economistas, fomos treinados nos anos 60 especialmente para conduzir a economia do país, e mantivemos uma continuidade da política econômica sem precedentes na América Latina. Isso permitiu um crescimento estável, nada extraordinário, mas bastante forte. A Colômbia, entre os anos de 1945 e 1980, cresceu a uma taxa média de 5,5% ao ano e nunca teve recessão. A Colômbia nunca teve uma recessão desde 1940 até este ano. Não obstante – o outro lado da moeda – era um sistema político que era basicamente um sistema, como disse, uma divisão do botim. Este sistema poderia funcionar bem, mas a dinâmica do sistema em si faz com que com o tempo diminua a carga que este sistema representa sobre uma economia muito grande e afunde o país. Simplesmente, porque é impossível limitar a corrupção, o lucro. Porque, uma vez aceito, este é o sistema de operar, cada vez torna-se necessário que um número maior de cidadãos cooptem, se quiserem participar dos lucros. As drogas chegaram à Colômbia em grande parte, porque este país era o melhor lugar para elas. Um país com uma ordem institucional muito mais fraca que outros, em certos aspectos, e com um exército muito mais fraco. O exército colombiano é o único exército na América Latina que não poderia dar um golpe de estado. O resultado disto é que apesar da economia ter sido conduzida de forma muito estável, a taxa de crescimento do país caiu a partir do surgimento da cocaína. A taxa de crescimento pós-cocaína, de 1980 em diante, não ultrapassou 3%, enquanto que antes, como disse, foi muito mais alta.

Na Colômbia, em princípio, a produção de drogas e o contrabando não tiveram efeitos corruptores muito fortes, porque era um país muito dividido, com pouca presença estatal e com um Estado central muito fraco. De forma que para operar um laboratório de cocaína ou para estabelecer um sistema de exportação era suficiente subornar localmente algumas autoridades. A presença estatal era muito fraca e não existia, então, a necessidade de subornar em nível muito alto.
O problema para o país surgiu simplesmente porque a lavagem na Colômbia é muito pequena, e os narcotraficantes acumularam capital em excesso. Num país com uma economia pequena, para se lavar 20 milhões de dólares ou trinta milhões de dólares é necessário subornar um nível extraordinariamente alto. Simplesmente porque a pessoa que tem esse capital, torna-se bastante ilustre – todo mudo sabe onde ela está. A propósito, este problema do tamanho da lavagem de dinheiro fez com que na América Central, para se operar, tem sido necessário ter influência em nível muito elevado. São os casos de Noriega, e são também os casos das Bahamas, com Burnham, e dos Contras e dos sandinistas. Nesses casos, tem-se de chegar a um nível muito alto num país como estes.

O Brasil tem sido um país muito atraente para a lavagem, porque é um país muito grande, com um setor financeiro muito amplo, e assim a lavagem é muito maior aqui do que lá. Isso significa que para os narcotraficantes pode ser mais fácil lavar aqui do que em outros lugares. A corrupção em geral não lida com serviços, simplesmente é uma transferência, é uma apropriação de recursos sociais. E, como mencionei antes, isso tende a crescer cada vez mais. Hoje em dia, temos exemplos da Indonésia onde o chamado capitalismo dos amigos acabou quebrando o setor financeiro; temos o caso da Rússia, onde as notícias deste ano mostram volumes extraordinariamente grandes de lavagem e, claramente, um desenvolvimento econômico que se funde.

Assim, no caso da Colômbia descobrimos este ano que os desfalques e ainda a quantidade de fundos de pensão do Estado têm sido muito grandes. O problema da Colômbia não é que a guerrilha seja forte, pelo contrário, a guerrilha não tem apoio da maioria da sociedade, controla uma área do país onde não existe quase nada, onde não se gera parte importante do ingresso nacional. A guerrilha tem aproximadamente 35 mil homens com armas num país de quase 40 milhões de pessoas. O narcotráfico e a corrupção atuaram como um catalisador que enfraqueceu o Estado colombiano. Isto é, existe uma diferença fundamental entre Tirofijo e Pastrana hoje. É que se Tirofijo dá uma ordem, ela se cumpre; se Pastrana dá uma ordem, talvez se cumpra, mas não estou certo. Sim, existe debilidade. Não que a guerrilha mesma se tenha tornado muito forte. O problema é que o resto da institucionalização no setor formal basicamente acabou. É problema de um Estado que entrou em colapso, mais do que um Estado que foi tombado ou derrotado por uma guerrilha.

Por isso penso que o problema da lavagem e da corrupção tem de ser considerado como um problema de modernização. Se um país quer participar da economia do século XXI, onde as rendas surgirão da capacidade de manipular e manejar informação, de ter habilidade intelectual, um nível de educação elevado e uma alta tecnologia, não pode continuar desenvolvendo habilidade para atrair bem, ou para explorar recursos naturais, ou simplesmente para transferir recursos. Nesse sentido, a luta contra a lavagem e a corrupção realmente é uma luta pela modernização e desenvolvimento. E esse é basicamente o desafio que queria apresentar-lhes.

Finalmente, queremos analisar superficialmente o que fazemos a respeito nas Nações Unidas.

Em princípio, as Nações Unidas não são um governo mundial. Ou seja, o verdadeiro papel das Nações Unidas depende do consenso dos países, manifestado nas convenções internacionais. A convenção de 1998 sobre drogas, no seu preâmbulo, expressa que os signatários adotaram a determinação de tirar dos traficantes os ingressos ilegais gerados por suas atividades criminais e eliminar assim os incentivos para as mesmas. É por isso que a maioria da legislação sobre a lavagem de dinheiro começou sendo enfocada no sistema, concentrada na lavagem de dinheiro, do narcotráfico e, a partir daí, começou a expandir-se para outro tipo de crimes. Esta convenção foi assinada por aproximadamente 150 dos 185 membros das Nações Unidas e aplica-se desde 1990.

Existem outros mandatos da Assembléia-Geral que reforçaram as ações das Nações Unidas neste campo. A convenção de 88 obriga os que a assinaram a levantar o segredo bancário. E nisso penso que se deve insistir, e insistir especialmente na diferença entre o confiden-
cial e o segredo bancário, mas o confidencial não deve converter-se numa proteção para a criminalidade. Isto é, de acordo com determinadas circunstâncias, exige-se levantar o segredo bancário.

A convenção exige também a cooperação de cada país com outros países para seguir a pista, congelar e expropriar ativos dos narcotraficantes. E exige também dividir os ingressos ou o resultado das expropriações.

Há dois anos, começou um programa, o Programa Global contra a Lavagem de Dinheiro, que realmente mostrou-se incipiente. Atualmente temos quatro profissionais – nos próximos dois meses, espero ter mais duas pessoas – e temos
alguns assistentes (isso é realmente um problema pequeno). Temos aí três atividades principais. A primeira, a cooperação técnica internacional para prevenir a lavagem, tem três metas. Primeiro, conscientizar os artífices da política e os profissionais das áreas da justiça e financeira sobre a importância da lavagem de dinheiro. Se não existe a consciência de que isto é um problema importante, não se pode avançar. Segundo, fortalecer as instituições que enfrentam o problema. Estamos fazendo isto mediante a elaboração de leis-modelo, a assistência à redação e formulação da legislação, e cooperação técnica a unidades de informação financeira. A terceira atividade nesse campo é o treinamento de oficiais governamentais. Isso se faz por meio de seminários, workshops, manuais para investigadores e membros do setor judicial e algumas viagens de estudo.

A segunda atividade se refere ao programa de centros financeiros, offshore.
A meta deste programa é, basicamente, conseguir que cada jurisdição supervisione e regulamente o setor financeiro, de modo a permitir transações legítimas de capital e evitar as transações com dinheiro do crime organizado. Estes regulamentos do setor offshore e a própria supervisão que se deve implantar devem ser realizadas de acordo com alguns padrões internacionais que não foram desenvolvidos. Mas uma das metas fundamentais deste projeto é tentar desenvolver estes padrões.

Neste programa, está-se colaborando com outras organizações, como o GAF. Trata-se basicamente de evitar uma competição entre elas. Insiste-se em conscientizar os centros offshore e, para isso, está-se programando um fórum, uma grande reunião com representantes de aproximadamente 35 a 40 centros offshore, para tentar conscientizá-los sobre o perigo do uso criminoso dos sistemas financeiros, e para ajudá-los no desenvolvimento de seus padrões e legislação de controle. Nesse fórum, será determinada a necessidade de recursos de cooperação técnica. Hoje em dia não existem estes recursos, mas tentaremos determinar alguns níveis mínimos necessários para encontrá-los rapidamente. E, tentaremos também identificar algumas jurisdições marginais que não possam ou não desejem cumprir com estes padrões mínimos. Nisso o GAF também está trabalhando. Finalmente estamos começando um programa de investigação baseado na convicção de que o que se sabe sobre a lavagem é pouco e que basicamente é um campo que está crescendo e no qual temos de avançar. A respeito, já elaboramos alguns estudos e um trabalho sobre paraísos financeiros, segredo bancário e lavagem de dinheiro, que foi feito por três professores e um advogado de nível internacional, um trabalho sobre o encargo da prova; outro sobre o tamanho dos ingressos criminais e a lavagem de dinheiro na Europa. Foi elaborado um trabalho pioneiro sobre a lavagem Sul-Sul, através de relacionamentos Sul-Sul. Isto é, em geral, pensa-se muito em relações Norte-Sul como lavagem, mas existe algo que ocorre bastante ao nível Sul-Sul.

No futuro, esperamos elaborar um relatório mundial sobre a lavagem. E neste informe, temos já um banco de dados e uma workpage na Internet, a qual se pode acessar facilmente e onde estamos compilando os dados padronizados com relação à legislação em cada país. Esta classificação foi feita baseada em 73 perguntas que fizemos e que foram comparadas à legislação. De modo que essa é uma base de dados bastante organizada.

Existe uma parte dessa base de dados onde o acesso é restrito apenas às organizações internacionais ou aos governos.

De imediato, temos um projeto de trabalhar no papel do comércio de bens, contrabando e lavagem. Isto abrirá campo – quer dizer, já está-se abrindo – muito importante e que tem a ver com o papel das grandes empresas transnacionais, especialmente, na lavagem. Existem alguns casos que são claramente dramáticos. Por exemplo: há um ano e meio quando se analisavam as cifras oficiais das importações de Aruba, o que se via era que as importações de cigarro de Aruba representavam 20% do ingresso nacional desse país. Isso significa que fisicamente mesmo que todos os animais ou insetos desse país fumassem 24 horas por dia, seria impossível fumar o montante de cigarros importados. O que ocorria simplesmente é que Aruba importava, financiada por narcotraficantes colombianos, todos estes cigarros que entravam de contrabando na Colômbia. Quando se analisavam as cifras de importação de cigarros na Colômbia, o que se encontrava era que as empresas transnacionais, por exemplo, nunca haviam pagado impostos à Secretaria da Receita Federal, porque sempre o orçamento para publicidade era mais alto que todas as suas importações. Daí sempre existirem prejuízos. Simultaneamente, o preço que elas exportavam para a Colômbia era bem mais baixo que o preço que se exportava para Aruba e também para as zonas do Canal. Existe aí uma cumplicidade voluntária... Para uma empresa como essa, é possivelmente mais fácil conhecer seu cliente do que, por exemplo, para um banco, porque existem muito menos clientes. São poucos os grandes atacadistas. Este é simplesmente um exemplo que sugere a importância de expandir os trabalhos da lavagem no setor real.

Finalmente o último trabalho que se começou tem a ver com a lavagem de dinheiro gerada por crimes que lesam a humanidade, ou seja, como está sendo lavado o dinheiro do seqüestro, do tráfico de seres humanos, do tráfico de órgãos. Estes são campos nos quais temos que começar a ser pioneiros.

Para ilustrar finalmente o estado tão primitivo em que estamos, quero enfatizar simplesmente o fato de que as legislações antilavagem são um passo necessário, mas nunca suficientes. Afinal de contas, a pergunta que se deve responder a longo prazo é quanto se expropriou, qual a extensão dos danos realmente causados ao crime organizado. E a partir deste ponto de vista, o primeiro passo é a legislação, mas daí em diante ocorre uma luta muito grande.

Creio que no narcotráfico, na lavagem, a legislação é extraordinariamente útil e, muitas vezes, no caso do narcotráfico é a última forma de destruir realmente os cartéis exportadores. Uma grande vantagem da lavagem de dinheiro é que apesar de ser difícil de seguir é muito mais fácil que seguir o percurso da propriedade da droga em si. Por isso, a lavagem tem sido utilizada para capturar alguns grandes narcotraficantes. Por exemplo, o cartel de Barranquilla caiu basicamente quando a esposa do líder depositou 30 mil dólares em dinheiro num banco suíço. Essa pessoa foi extraditada da Suíça para os Estados Unidos e no final deu informação para destruir o cartel. Quer dizer, que da mesma forma que Al Capone foi preso por um problema de evasão de impostos, ao narcotraficante vai ser mais fácil agarrá-lo pela lavagem do que pelo narcotráfico, em muitos casos.

Concluindo, trouxe três publicações. Uma é a descrição do programa global; outra é a descrição sobre o que causou e como respondeu as Nações Unidas ao desafio da lavagem de dinheiro; e finalmente o documento sobre os paraísos financeiros.

Francisco Thoumi: Representante do Global Programme Against Money Laudering – ODCCP – Organização das Nações Unidas.

REGULAMENTAÇÃO DA LEI N. 9.613/98 PELOS ÓRGÃOS COMPETENTES

RICARDO LIÃO

Irei tratar da circular n. 2.852, que as instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central devem observar e seguir no que respeita aos controles e procedimentos de prevenção e combate à lavagem de dinheiro.

Objetivos e alcance da Circular n. 2.852: dispõe sobre os procedimentos a serem adotados pelas instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central, dentre elas as administradoras de consórcio, as empresas credenciadas e autorizadas a operar no mercado de câmbio de taxa flutuante, as sociedades emissoras de cartão de crédito internacional, as agências de turismo, os meios de hospedagem de turismo, as dependências de instituições estrangeiras sediadas no país. Tudo no sentido da prevenção e do combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei n. 9.613.

Principais obrigações a serem observadas: o comando principal da circular do Banco Central é a manutenção atualizada do cadastro dos seus clientes. Isso quer dizer que as instituições passam ou ficam obrigadas ou comprometidas a, sistematicamente, reverem os cadastros dos seus clientes. A partir dessas informações, a instituição ou o diretor responsável vai ter melhor condição, melhores elementos de informação para, a partir de uma determinada operação ocorrida, ter a convicção (ou não) ou ter indícios (ou não) de que ela pode-se revestir de alguma característica suspeita. No caso, é uma especificação da pessoa jurídica identificar a pessoa física do representante de seus controladores.

Manutenção de controles internos e registros consolidados que permitam avaliar a compatibilização entre movimentação, atividade e capacidade financeira do cliente: Esse é o item que justifica o outro, porque se hoje tivermos uma movimentação igual em três contas correntes, por exemplo, a mesma movimentação pode apresentar características de suspeição em uma, em duas, nas três, ou em nenhuma. Isso dependerá da condição da informação que o gerente ou o administrador dispõe sobre aquela determinada conta ou sobre aquele determinado cliente. Essa é a importância dessa informação para se ter a capacidade de se fazer essa avaliação, senão vira tudo uma mesma situação. Se, por exemplo, tenho uma conta de uma empresa comercial, de uma pessoa jurídica e de um grande mercado, vejo movimentações idênticas nessas três contas, é claro que em cada uma delas essa movimentação vai ter um entendimento, uma percepção diferente.

Registro de operações envolvendo moeda nacional e estrangeira, títulos de crédito, títulos de valores mobiliários, metais e qualquer ativo passível de ser convertido em dinheiro: são registros importantes que as instituições financeiras devem manter nas suas bases de informação.

Obrigações adicionais. Registro de operações que, realizadas por uma mesma pessoa, conglomerado ou grupo, em um mesmo mês, supere o limite de dez mil: Essa é uma previsão existente na maioria das regulamentações que tratam da lavagem de dinheiro. Se é estabelecido algum limite mínimo ou máximo de operações ou valor de operação, a partir do qual é obrigatório fazer algum registro ou comunicação diferenciados, naturalmente quem está se valendo ou considerando o que dispõe essa regulamentação vai trabalhar num patamar ligeiramente abaixo disso. Se observarmos, portanto, que num determinado período, que há quase a superação do limite estabelecido pela legislação – aqui em torno de dez mil reais –, veremos que há uma tentativa de burla ou de contorno à determinação regulamentar. Já vimos, em vários casos que foram objeto de investigação pelo Banco Central, inúmeras situações em que se verificou esse fato: a conta movimentada recebia vários tipos de crédito por ordens de pagamento, DOC ou depósito direto e se via excluída daquela condição de ter um tratamento diferenciado. E eram valores consideravelmente altos, na medida em que não se fazia isso de uma forma individual ou esporádica. Era um sistema praticamente montado, que, por operar abaixo da linha dos dez mil, via-se fora do campo de atuação ou fora dos critérios que as instituições deveriam considerar.

Registro de operações em que o titular da conta apresenta débitos ou créditos que, pela habitualidade do valor ou forma, configura artifício de burla dos mecanismos de identificação. Essas são situações verificadas não só pela experiência internacional que vimos observando, como pela experiência no próprio país, de vários casos de investigação envolvendo primeiramente algum tipo de crime – hoje os chamados "crimes antecedentes", definidos pela Lei n. 9.613 – e os procedimentos de lavagem de dinheiro especificamente. Então, vemos em determinadas contas movimentações que, pela habitualidade de valor e forma, configuram artifício de burla desse mecanismo. Esse é um dos mecanismos que foi destacado pela regulamentação.

Operações consideradas suspeitas. Esse é o nosso foco principal em que a norma determina que as instituições devem dispensar especial atenção às operações ou propostas cujas características, no que se refere às partes envolvidas, valores, formas de realização, instrumentos utilizados, falta de fundamento econômico ou legal, possam indicar a existência do crime de lavagem de dinheiro ou estejam com ele relacionadas. Ou seja: se, no ambiente de instituição financeira – em que, pela identificação recente, observa-se o trânsito desses recursos de uma maneira mais freqüente – se tem a correta informação do cliente que movimenta seus recursos de maneira geral na instituição, se conhece a principal atividade desse seu cliente, se tem uma noção bastante próxima da capacidade financeira do negócio do seu cliente, se você entende que o cliente está em forma de expansão, se você analisa os balanços, as informações de maneira geral desse seu cliente – lógico que são áreas de risco que se deve selecionar dentro do grupo de correntistas, no caso das instituições financeiras, porque há um número considerável de contas-correntes hoje existentes no País (em torno de oitenta milhões de contas) – quer dizer, se se tem razoavelmente esse volume de informações, passa-se a ter uma capacidade muito maior de fazer esse tipo de avaliação, ou seja, essa especial atenção lhe é despertada naturalmente. Lógico, se você não sabe quem é o seu cliente, não sabe o perfil de comportamento do seu cliente, tudo o que ele fizer pode ser ou não suspeito diante da movimentação que ele vier a observar na instituição financeira. Isso é uma questão fundamental a ser observada pelas instituições quanto a capacitar-se, a discernir, a formar convicções corretas sobre a modalidade operacional que pode ou não indicar a existência do crime de lavagem de dinheiro ou com ele relacionar-se.

Os prazos de manutenção que a lei determina é de cinco anos para todo registro, operação ou proposta, a partir do primeiro dia do ano seguinte, que pode chegar a seis anos.

A comunicação dessas operações "deve ser levada ao Banco Central do Brasil na forma que vier a ser determinada, quando verificadas as características descritas no art. 2º".

Uma questão ainda discutida muito, hoje em dia, é quanto ao procedimento de comunicação. Na medida em que a comunicação é feita ao Banco Central, a Lei n. 9.613 – e a regulamentação não poderia deixar de ser diferente – determina que essas informações não devam ou não possam ser levadas a conhecimento do cliente. A presunção é a de que, se, eventualmente, esse cliente apresenta uma movimentação incompatível, por exemplo, e a instituição financeira não dispõe de informações suficientes que lhe permitam ter a convicção ou não de que aquilo pode se caracterizar como uma operação suspeita, essa informação é passada ao Banco Central.

Outra situação é quando a instituição financeira busca junto ao cliente maiores informações, ou seja, levantar dados adicionais, atualizar seu cadastro, para verificar se aquela nova movimentação ou aquela mudança de perfil na conta pode representar ou não algum tipo de suspeição.

Em uma ou em outra situação – como essa é uma informação bastante reservada – não é bom que isso seja exposto a quem está sendo listado numa relação em que, eventualmente, pode-se caracterizar numa operação envolvida com o crime de lavagem de dinheiro.

Uma outra questão tanto na lei como na circular, é a boa-fé na comunicação, a qual não acarretará nenhuma responsabilidade civil ou administrativa tanto àquele que informar como aos controladores, administradores, empregados da instituição de que se trata.

Conceito de boa-fé: entende-se por boa-fé a intenção pura, isenta de dolo ou engano – e isso é muito importante na hora de ter convicção na formulação da comunicação, não é uma questão automática, de cumprir formalidade, mas, sim, de reunir elementos suficientes para lhe dar condição de adotar esse procedimento – com que a pessoa realiza o negócio ou executa o ato, no caso, certa de que está agindo na conformidade do direito, conseqüentemente protegida pelos preceitos legais.

Àquele que alega má-fé cabe o ônus da prova. Se, eventualmente, numa situação em que houver uma comunicação a respeito de determinada pessoa física ou jurídica ao Banco Central, e a partir de um processo de investigação, ficar comprovado que essa pessoa não tem nenhum vínculo, nenhuma correlação com qualquer tipo de atividade criminosa, mas isso venha a tomar um aspecto público, é possível que a pessoa, sentindo-se prejudicada, possa entrar com uma representação, com uma ação ou coisa parecida contra quem levou o seu nome a uma situação de suspeição e que, ao final do processo ou da história, não se materializou. Não houve nenhuma convicção formal a respeito do seu envolvimento ou não. Mas, se ficar caracterizado que a primeira informação, que é a informação da instituição financeira ao Banco Central, e a segunda informação, que é a informação do Banco Central aos órgãos competentes para atuarem nesse segmento, a má-fé vai ter de ser alegada pela outra parte.

Certamente, tanto as instituições como o Banco Central não vão se utilizar levianamente dessa informação, não vão tratá-la como uma coisa qualquer. Essa informação é muito reservada e muito perigosa em determinadas situações, portanto, deve-se ter o devido cuidado, dando-se o tratamento adequado a todas essas informações que são passadas.

As instituições – é uma recomendação também da circular – devem desenvolver e implementar procedimentos internos de controle para detectar operações que caracterizem indícios de ocorrência dos crimes previstos no art. 12 da Lei n. 9.613, promovendo o adequado treinamento para os seus empregados.

Essa disposição busca alcançar não só a área principal ou área de gestão, área de direção, das instituições e das demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central, como também busca fazer com que esse tema seja entranhado em toda a corporação, desde o vigilante até a presidência da instituição. Processos de lavagem de dinheiro, início de procedimentos de lavagem de dinheiro, dão-se em qualquer dos ambientes de uma instituição financeira; não é só no caixa, não é só por uma transferência, não é só por uma operação via Internet, não é só por uma operação quitada com características de suspeição. Logo, se apenas um diretor responsável pela área tiver o pleno conhecimento do que isso representa, todas as pessoas da equipe envolvidas com ele, vão ver, de repente, coisas acontecendo à sua frente, sem saberem que aquilo pode-se caracterizar como um procedimento de lavagem de dinheiro. Essa é a importância do treinamento, propiciar controles internos que permitam à instituição identificar mudanças de perfil nessas movimentações ou algumas propostas de operações fora de padrão. Já tenho visto muitas publicações, muitas fitas de instrução, material de treinamento, numa boa parte dos bancos aqui no Brasil. Isso foi captado dentro dessa determinação que a circular estabelece.

Com relação às penalidades administrativas, temos uma série de obrigações estabelecidas às instituições financeiras. O Banco Central, dentro da sua esfera de atuação, tem a competência legal de aplicar penalidades administrativas às instituições financeiras ou demais autorizadas que descumprirem o que estabelece a Circular n. 2.852. Isso quer dizer: manutenção de cadastro, registro de operações, promoção de treinamento e desenvolvimento, criação de controles internos, registro de determinadas operações, percepção de determinados comportamentos, comunicações de operações consideradas suspeitas etc. Durante um processo ocorrido, se for verificado que a instituição financeira envolvida numa investigação não desenvolveu, dentro do admitido ou do padrão, qualquer tipo de controle interno, não estabeleceu nenhum tipo de política interna para prevenção e controle no combate à lavagem de dinheiro ou atos dessa ordem, pode-se, mediante um processo administrativo, puni-las administrativamente, sendo aplicadas as sanções estabelecidas no art. 12 da própria lei. Se tivermos, já num processo criminal, um envolvimento direto ou indireto de uma instituição ou de um gerente ou de um diretor num processo dessa ordem, essa é uma questão do âmbito do Poder Judiciário, sob as penas que a própria lei estabelece; não são penas administrativas. A competência do Banco Central resume-se às penas administrativas pelo descumprimento do que a circular estabelece.

Os responsáveis perante o Banco Central, nesse relacionamento, são os diretores ou gerentes indicados como responsáveis por toda a parte de implementação e acompanhamento do cumprimento das medidas estabelecidas, bem como por promover as comunicações das operações ao Banco Central. Ou seja, o diretor indicado pela instituição financeira para fins da Circular n. 2.852 tem sob sua responsabilidade a incumbência de implementar e acompanhar o cumprimento das medidas, daqueles controles das comunicações das operações consideradas suspeitas ao Banco Central e da promoção do treinamento e desenvolvimento desse assunto dentro da sua instituição, ficando ele, em primeiro plano, responsável administrativamente, perante o Banco Central, por eventuais falhas ocorridas nesse processo.

Antes mesmo de a Lei n. 9.613 ser editada e publicada, em março de 1998, já se podia observar no sistema financeiro vários procedimentos hoje tipificados como crime. Havia dificuldade muito grande na parte criminal, porque, administrativamente, ainda que não houvesse a Circular n. 2.852 que determina uma série de procedimentos a serem cumpridos pelos bancos, estabeleciam-se ainda que timidamente, procedimentos mínimos para abertura de conta corrente. Então, em alguns casos, mesmo quando se identificaram grandes esquemas, grandes movimentos de transferências de recursos, não existia na lei a tipificação da lavagem de dinheiro como crime autônomo. Assim, tentava-se imputar o crime antecedente – o tráfico de entorpecentes, o terrorismo, o crime contra a administração pública, o crime contra o sistema financeiro ou qualquer um daqueles que a lei define hoje como crimes antecedentes à lavagem de dinheiro. Atualmente, estamos participando de uma série de trabalhos conjuntos, contando com o apoio da Receita e da Polícia Federal. Estamos quebrando uma série de exigências e formalidades que até então eram exigidas, talvez por não estarmos convencidos ainda de que isso é uma questão muito importante em nosso país. Nosso sistema financeiro é muito forte, tanto que vem resistindo a diversas dificuldades, programas de estabilização e tentativas de ajuste. É um dos sistemas mais desenvolvidos do mundo, até pela própria necessidade de sobrevivência, dadas as grandes mudanças ocorridas nos últimos quinze anos.

Creio que a sociedade como um todo – isso representando o segmento do Estado, segmentos privados, públicos – está percebendo que, se continuar da forma que está, a situação pode ficar muito complicada daqui para frente. Todos nós, independentemente de onde exerçamos nossas atividades profissionais – públicas ou privadas –, temos de dar nossa contribuição. A dificuldade de se combaterem os chamados "crimes antecedentes" ao processo de lavagem de dinheiro é muito grande – o combate ao narcotráfico é muito difícil, porque ele é muito espalhado e protegido –, e eles afetam negativamente a sociedade.

RICARDO LIÁO: Consultor Especial do Departamento de Fiscalização do Banco Central do Brasil.

SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO (COMPLIANCE)

FRANCISCO DA SILVA COELHO
HÉLIO RIBEIRO DUARTE

Tentarei situar o tema dentro de uma perspectiva histórica, inserir os objetivos e o papel dos controles internos, os elementos desses controles e a Resolução n. 2.554, de 1998.

Quando estive nos Estados Unidos, trabalhei pelo Banco Central, ainda na época de supervisão bancária, e lá, chamou-me muito a atenção a cultura e o grau de inserção das pessoas, o posicionamento com relação à cultura de controles internos.

Recordo-me de que, em uma instituição financeira, li um relatório feito pela autoridade local, que dizia: "Existem fios que estão desencapados e que podem causar incêndio nesta instituição". Um outro ponto abordado no relatório como irregularidade é que toda parte de software, inclusive os backups, ou seja, os arquivos complementares, estavam guardados no mesmo local e, no caso de um incêndio, poderia perder-se toda a memória da instituição e ela não teria a capacidade de se recuperar e rapidamente resolver um problema numa contingência. Havia também o seguinte comentário: "Pessoas transitam livremente pela instituição e isso é muito estranho, porque, por uma questão de segurança, isso deveria ser controlado"; e outras informações tais como: "O funcionário saiu para almoçar e deixou o computador ligado, e qualquer estranho pode ter acesso a informações confidenciais que estão nesse computador"; "A instituição não tem sequer um outro local para funcionar ou guardar uma série de coisas, no caso de ocorrer um incêndio ou qualquer outro problema no prédio".

Com isso, concluimos que as instituições financeiras trabalham com poupança pública.

Também, nos Estados Unidos, existe um escritório chamado "Escritório de Controle dos Ativos Estrangeiros". A instituição não consultou a lista negra, (a black list), para saber se esses ativos que vêm do exterior têm origem legítima. A partir dali passei a entender por que um país como o Brasil paga juros mais altos: isso está intimamente associado à chamada "cultura de risco". Se não se tem controles internos adequados, se não se sabe gerenciar riscos, certamente o preço das operações, da captação de recursos é mais caro, porque o risco é maior e, portanto, a taxa cobrada será maior. Nesse contexto, a importância das instituições é fundamental, vale dizer, se se garantir estabilidade institucional, as instituições irão cumprir o seu papel, que consiste em eliminar incertezas e não aumentá-las dentro do ambiente econômico.

Antes dos anos 90, no Brasil, a prática de operações ao portador facilitou extremamente a lavagem do dinheiro. Havia, também, uma série de operações com ouro, dólar, ou seja, uma liberdade que se confundia no sentido de haver um ambiente extremamente favorável para a prática de ilícitos. E muito se fez nos anos de 1990. O Brasil melhorou em muito na cultura, ao acabar com as operações ao portador, ao exigir que estas, em determinado valor, tenham de observar certos procedimentos; e se inseriu em um contexto internacional, no sentido de se adequar a critérios e padrões internacionais.

Mas essa cultura de controles internos, por mais antiga que seja, mesmo nos países em que é observada, é sempre objeto de estudos, porque o controle interno tem uma dinâmica. O "Commitee of Sponsors and Organizations of Tradeway Commission" tem tudo a ver com a história muito famosa chamada "Watergate", que, na verdade, foi a maior prova da quantidade de irregularidades associada a uma determinada situação. Essa cultura, particularmente, nos Estados Unidos, foi aprimorada de sorte a se criarem, inclusive, figuras como a do compliance officer, um agente que observa se a instituição está em conformidade.

Na mesma linha, o Comitê de Supervisão Bancária de Basiléia, do BAS, por meio de vários documentos, apresentou recomendações para os países-membros. E recomendações não são diretivas. Na Europa, por exemplo, existe o CAD, que estabelece diretivas, ou seja, a comunidade européia tem de cumpri-las. E esse Comitê de Supervisão Bancária de Basiléia trata de recomendações que não têm o mesmo poder das diretivas do CAD na Europa.

Há vinte e cinco princípios para uma supervisão bancária efetiva, cujo documento traz alguns argumentos que se constituíram em subsídios para a elaboração da chamada Resolução n. 2.554, sobre controles internos.

Dentro desses vinte e cinco princípios destaco: a adoção de regras rígidas para identificação dos sistemas, de forma a prevenir que as instituições sejam usadas, mesmo que intensamente, para atividades criminosas.

É preciso diferenciar controles internos de compliance. Compliance significa conformidade, e é algo estático. Controles internos são dinâmicos e inclui a conformidade, o compliance. Quando me refiro a um compliance office – um funcionário que está observando a conformidade –, o que está sendo verificado é se as regras sejam lei, normas emanadas de organismos como o Banco Central, ou as próprias normas internas da instituição –estão sendo cumpridas. De fato, estão sendo observadas as leis e aqueles elementos que a diretoria colocou como condicionantes para o andamento da instituição.

Nesse sentido, os controles internos são um processo, e não somente um procedimento ou política, que é desempenhado em determinado ponto do tempo. São afetados pelas decisões da diretoria, pela conjuntura econômica e social, pelo engajamento dos seus funcionários, compreendendo, portanto, elemento cultural muito importante.

Quando se trata de controles internos não é uma cultura para o staff, para o pessoal da linha mais importante da instituição. É um processo de comunicação do qual todos têm de participar; equivale, mais ou menos, à idéia de cidadania, ou seja, cada cidadão deve saber os seus direitos e as suas obrigações.

Os objetivos do processo de controles internos são: a eficiência e a efetividade das atividades, que é o objetivo e o desempenho; a confiabilidade, a correção e a tempestividade das informações; a conformidade com as leis e os regulamentos. A cultura de controles internos tem muito a ver com a cultura de gerenciamento de riscos. Existem riscos de diversas naturezas. Particularmente, quando pensamos na lavagem de dinheiro estamos pensando na chamada "risco legal", que poderá acarretar riscos materiais para a instituição.

Vejamos a visão gerencial e a cultura de controle, o reconhecimento e a avaliação do risco. Avaliar riscos é fundamental. Vale um exemplo, também dentro da lavagem de dinheiro. Recordo-me de que, na época de supervisão, fiscalizando uma determinada instituição, que tinha clientes, pessoas físicas, com grandes movimentações, ao olhar suas fichas cadastrais observava-se que moravam fora da cidade, em regiões próximas a estradas, com endereços complicados, e suas contas correntes eram movimentadas por procuradores. Ou seja, aquelas pessoas não movimentavam suas contas correntes e sim os procuradores. À medida que a investigação foi se aprofundando, o gerente ficou numa situação difícil porque não tinha como explicar aquela situação.

Na verdade, a pessoa que deu o nome, o chamado "laranja", nunca apareceu naquela agência. Existiu um cadastro, uma movimentação violenta, e o gerente, certamente, conhecia o cliente. Esse é o problema de uma grande organização bancária. Por isso é que a cultura tem de passar para todos os funcionários, porque, na realidade, em uma grande organização, descentraliza-se, outorga-se poderes a terceiros. E esses terceiros estão agindo porque estão fora da cultura da organização, ou esta, por ser incapaz de ganhar dinheiro com a sua atividade principal, torna a lavagem de dinheiro a sua grande fonte de receita. Isso vira um problema que traz outro risco: o chamado "risco de imagem". De repente, no mercado: "naquela instituição, não faço aplicações, porque ela lava dinheiro. Não quero ser confundido com esse tipo de atividade".

A segregação de responsabilidades, portanto, é fundamental, porque, ao fazê-lo você está falando para o seu vizinho: "cuidado, você tem limites!". Por haver segregação, os outros vão saber o que você está fazendo. Logo, essa questão da informação e da comunicação é fundamental, é trivial. Por isso é muito importante o acompanhamento e os testes freqüentes. Os princípios do processo de controle interno são subsídios que balizam e estão contemplados na Resolução n. 2.554 do Banco Central:

· Visão gerencial e a cultura de controle. A diretoria deve ter responsabilidade pela aprovação e revisão periódica, elaborar estratégias globais de negócio e políticas relevantes para o banco, compreender os principais riscos incorridos pelo banco, determinar níveis aceitáveis para eles e assegurar que o nível gerencial superior tome medidas necessárias para identificar, monitorar e controlar esses riscos. A diretoria é responsável, em última instância, pelo estabelecimento e manutenção de um sistema de controles internos adequado e efetivo.

· O nível gerencial superior deve ser responsável pela implementação de estratégias e políticas aprovadas pela diretoria. Voltamos ao gerenciamento de riscos, ou seja, identificar, monitorar e controlar riscos, entre os quais o risco legal, que tem tudo a ver com a lavagem de dinheiro.

· A diretoria, em nível gerencial superior, é responsável pela promoção de altos padrões éticos e de integridade.

· Reconhecimento e avaliação de riscos. O risco legal é, por definição, um risco que tem características institucionais, e posso citar, como exemplo, uma tablita no Plano Collor; como também o fato de você não estar em conformidade com as leis, normas e regulamentos, o que também traz risco legal.

· Um sistema efetivo de controle interno requer a existência apropriada de segregação de encargos, isto é, que aos funcionários não sejam atribuídas as responsabilidades conflitantes. Um exemplo: numa grande organização, quem paga não recebe; quem recebe não paga.

· Vê-se uma cultura interna adequada, compreensiva informação financeira e operacional e dados de conformidade. A informação deve ser confiável, oportuna, acessível e fornecida no formato consistente.

· O controle interno requer um sistema de informações que cubra todas as atividades do banco, inclusive informações trabalhadas eletronicamente.

· Um sistema efetivo de controle interno requer o estabelecimento de canais efetivos de comunicação. Vejam o quanto somos repetitivos ao usarmos a palavra "comunicação". É questão de cultura, de mudar o enfoque, de conscientização.

· A efetividade global dos controles internos do banco deve ser continuamente monitorada. Novamente, controle interno é um processo, possui uma dinâmica.

· Deve existir uma auditoria interna efetiva e compreensiva sobre o sistema de controles internos e reportar-se diretamente à diretoria ou ao conselho de administração.

· As deficiências identificadas no controle interno, se observadas pela linha de negócios, pela auditoria interna ou por outro pessoal de controle, devem ser prontamente comunicadas ao nível gerencial apropriado e ser corrigidas.

· Os supervisores devem exigir que todos os bancos, independentemente do tamanho, tenham um efetivo sistema de controle interno, que seja consistente com a natureza, complexidade, risco de suas atividades registradas e não-registradas no balanço e que responda a mudanças nas condições do ambiente externo do banco. Se o controle interno não é adequado ao perfil de risco, os bancos devem buscar ações apropriadas.

A Resolução n. 2.554 foi editada em setembro de 1998, e todo esse sistema de controles internos das instituições financeiras deverá ser implementado integralmente até 31/12/1999. O principal aspecto abordado por essa resolução é que a instituição financeira deve ter uma auditoria interna que faça, pelo menos, relatórios semestrais, discorrendo sobre todos os controles internos e a questão da conformidade, os problemas e as deficiências. Toda a documentação relativa a esse assunto deve ser guardada durante cinco anos. A Resolução n. 2.554 também dispõe que a diretoria deve manter todos os funcionários informados, naquilo que couber, sobre a questão dessa política de controles internos e da conformidade. É evidente que ela deixa muito claro que essa questão dos controles internos é em função do tamanho da instituição e da atividade que ela desempenha. Assim, ela foi construída basicamente voltada para esses aspectos de recomendações internacionais. Ora, o que essa resolução significa em última instância? Significa a inserção do Brasil em um contexto internacional e que o Brasil está procurando aperfeiçoar as instituições e, de tal sorte, garantir a redução de determinados fatores instabilizadores. Somos a oitava economia do mundo. Portanto, temos de cumprir o nosso papel de inserção no contexto internacional e de procurar aperfeiçoar as instituições e fazer com que esse país consiga reduzir custos e destacar o que é fundamental, ou seja, a produção. Infelizmente, na América Latina, a lavagem de dinheiro tornou-se algo muito importante do ponto de vista da atividade econômica. Recordo-me de que, em um seminário no Denarc – Departamento de Narcotráfico, em São Paulo, junto com a Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, foram dados exemplos de países latino-americanos e a importância da atividade de lavagem de dinheiro associada a outras atividades igualmente ilícitas para a economia de alguns países latino-americanos, e essa certamente é uma questão que deve ser observada.

Por termos fronteiras com esses países, devemos ter a consciência de que todas as normas e leis que saíram durante a década de 90 foram no sentido de aperfeiçoamento institucional e de que este país tem de buscar privilegiar a atividade produtiva e não as atividades ilícitas.

FRANCISCO DA SILVA COELHO: Consultor do Departamento de Normas do Banco Central do Brasil.

HÉLIO RIBEIRO DUARTE

Abordarei alguns temas como o do sigilo bancário, um breve histórico sobre a participação da Febraban na regulamentação e nas medidas adotadas no combate à lavagem de dinheiro, alguns conceitos de controle interno, compliance e políticas de procedimento. Farei algumas observações sobre como o Banco HSBC, no Brasil, está implementando essas medidas, em um exemplo do que os demais bancos têm feito em nosso país.

Os bancos, de uma maneira geral, não apenas se opõem aos crimes de lavagem de dinheiro, como tudo têm feito e tudo farão para evitar se tornarem vítimas dessas ações criminosas. Os bancos também são vítimas dessas ações criminosas. Talvez este seja o momento importante para divergir de algumas pessoas que insinuam que os bancos não têm cooperado no encaminhamento de informações e no esclarecimento de problemas dessa natureza.

O sigilo bancário é um direito do cidadão e não do banco, como alguns às vezes querem fazer crer. O que os bancos têm feito é seguir rigorosamente a legislação vigente.

Temos dito que se a sociedade brasileira, por meio do Congresso Nacional, decidir alterar a legislação vigente com relação ao sigilo bancário, flexibilizando ou tomando outras medidas com relação ao assunto, os bancos e o sistema bancário continuarão portando-se exatamente como têm feito até hoje, ou seja, cumprindo a lei.

As informações obtidas pelo intermédio de CPIs, as Comissões Parlamentares de Inquérito, e de milhares de requisições judiciais que mensalmente chegam aos bancos confirmam a eficiência dessas possibilidades de acesso e a colaboração que os bancos têm continuamente prestado a essas instituições.

O Dr. Roberto Setúbal, presidente da Febraban, divulgou, recentemente, que apenas os bancos Bradesco, Banco do Brasil, Itaú, Unibanco e HSBC com rede de agências de cobertura nacional, atenderam de janeiro de 1999 até os recentes dias, a aproximadamente 449 mil solicitações do Poder Judiciário, e também a 822 pedidos formulados por CPIs, principalmente a dos Bancos, a do Judiciário e a do Narcotráfico.

Não tivemos tempo de consolidar as estatísticas de todo o sistema financeiro, por isso usamos os números desses
cinco grandes bancos. Mas, pela representatividade que eles têm no sistema, podemos multiplicar esses números por dois, o que significa que, provavelmente, no ano de 1999, o sistema bancário terá atendido a aproximadamente um milhão de solicitações do Judiciário, diretamente ou via Banco Central, que reencaminha essas solicitações aos bancos, e talvez em torno de 1500 pedidos oriundos das Comissões Parlamentares de Inquérito. A diferença de número também se justifica, porque os pedidos das CPIs são mais complexos e normalmente abrangem a movimentação financeira de um determinado cliente, pessoa física ou jurídica, de um período muito maior. As solicitações do Judiciário, na maioria das vezes, são pontuais e referem-se ao saldo ou a algumas informações mais específicas.

Até 1993, nos casos em que havia processo administrativo instalado, a Secretaria da Receita Federal podia solicitar diretamente aos bancos os dados sobre a movimentação financeira do contribuinte e era prontamente atendida. O Superior Tribunal de Justiça, porém, ao julgar o Recurso Especial n. 37.566-5, naquela ocasião, definiu que:

O sigilo bancário do contribuinte não pode ser quebrado por procedimento administrativo fiscal, por implicar indevida intromissão na privacidade do cidadão, garantia esta expressamente amparada pela Constituição Federal, art. 5º, inciso X.

Na sua decisão, o STJ determinou que

Cumpre às instituições financeiras manter sigilo acerca de qualquer informação ou documento pertinente à movimentação ativa ou passiva do correntista ou contribuinte, bem como dos serviços bancários a ele prestados.

Acrescentou, ainda, que:

Apenas o Poder Judiciário, por um de seus órgãos, pode eximir as instituições financeiras do dever de segredo.

O Presidente da Febraban, Dr. Roberto Setúbal, assinalou que não se pode, a pretexto de combater crimes como a lavagem de dinheiro, privar os cidadãos de seus direitos de privacidade e exposição pública, sugerindo, ainda, que o aperfeiçoamento das normas que determinam a quebra de sigilo bancário deve encaminhar-se também para responsabilizar as pessoas que tiverem acesso às informações, especialmente quanto ao uso que farão delas. Não se deve permitir que cidadãos ou instituições, sob investigação, sejam expostas a uma condenação antecipada perante a opinião pública.

As novas tecnologias e a globalização dos serviços financeiros imprimem uma velocidade sem precedentes à circulação do dinheiro. Recursos em busca de taxas de juros mais atraentes, compra e venda de divisas e operações internacionais de empréstimos e financiamentos misturam-se com amplo circuito de transações complexas, nas quais o dinheiro sujo pode misturar-se de forma quase imperceptível com quantias de origem legal. Instrumentos virtuais, como a Internet, também podem favorecer esse processo, pois ampliam as possibilidades de movimentação dos recursos, conferindo rapidez ainda maior a essa movimentação, muitas vezes também favorecendo o anonimato.

Assim sendo, não é raro que nos encontremos diante da situação em que, ainda que um banco se coloque perfeitamente em compliance com a legislação e a regulamentação do Banco Central, esteja sujeito a ver-se envolvido em caso concreto de lavagem de dinheiro. Afinal, os bancos têm de monitorar 45 milhões de contas correntes e 40 milhões de contas de poupança, nas quais são mensalmente efetuados mais de 1 bilhão de lançamentos contábeis, isso tudo em aproximadamente 17 mil agências espalhadas pelo país.

Há muitos anos, a Febraban vem desenvolvendo esforços para evitar a lavagem de dinheiro em bancos. Nenhum programa antilavagem poderá ser eficiente se não forem efetivamente observadas as regras de "conheça o seu cliente". A informação deve ser suficiente para permitir ao banco identificar qualquer operação não consistente com a atividade econômica e a capacidade financeira do cliente. Antes mesmo da promulgação da legislação e da regulamentação em vigor, a Febraban foi uma das primeiras entidades a subscrever a declaração de princípios sobre prevenção ao uso indevido do sistema financeiro na lavagem de ativos provenientes do narcotráfico e de outras atividades ilícitas. Essa declaração foi proposta, na época, pela Federação Latino-Americana de Bancos e prontamente atendida pela Febraban, que dirigiu aos bancos filiados, em agosto de 1996, a Circular n. 320/96, divulgando o documento indicado e também fazendo uma série de sugestões que foram coletadas em um grupo de trabalho especialmente constituído para analisar o assunto naquela ocasião. A Febraban, já em 1996, promovia reuniões entre seus bancos associados para discutir o assunto e antecipar-se à legislação que certamente viria. Naquela circular, assinalávamos cuidados especiais a serem observados para a abertura de contas de pessoas jurídicas, cuja movimentação pudesse ocorrer por intermédio de terceiros ou que fossem destinadas a receber recursos do exterior, e alertávamos, ainda, sobre a necessidade de obtenção de referências válidas sobre os clientes, recomendando extrema cautela para as operações propostas por não-clientes, para as quais sugerimos fossem adotados os mesmos critérios de identificação utilizados para a abertura de contas.

Os não-clientes são aqueles que freqüentam as agências bancárias, apesar de não terem uma conta corrente, um vínculo direto com a instituição, usam as agências bancárias para fazer pagamentos de contas ou transferências. Na ocasião, já recomendávamos aos bancos associados que dispensassem a esses não-clientes a mesma atenção dedicada aos clientes.

Estabelecimento de procedimentos claros para análise das transferências recebidas ou enviadas e adoção de medidas adequadas para o monitoramento de depósitos, retiradas e pagamentos diversos foram também contemplados naquelas orientações. Cuidados especiais foram sugeridos para o serviço de cofres de aluguel e de transferência de fundos repetitivos e/ou de valores elevados.

O documento listava ainda uma série de operações suspeitas, e certamente deve ter servido de importante subsídio aos responsáveis pela redação da Carta Circular n. 2.826, do Banco Central, que justamente listou todas essas operações suspeitas.

Portanto, abordar o tema "Implantação de Sistemas de Compliance no setor bancário" fica fácil. Os bancos já estão em compliance, porque, atentos à experiência internacional, se anteciparam à legislação e à regulamentação do Banco Central do Brasil, adotando, já na ocasião, medidas de auto-regulação.

Aproveito para confirmar algumas palavras do meu antecessor, o Dr. Francisco Coelho, sobre a expressão compliance, expressão da língua inglesa que tem sido usada tanto pelas autoridades como pelos bancos, e de difícil
tradução, sendo que a mais próxima, conforme Francisco Coelho, seria "conformidade, cumprimento de regras". Temos usado muito, nas nossas reuniões e nas nossas discussões a respeito, a expressão "estar em compliance", com o significado de cumprir com todas as regulamentações e legislações em vigor e também com as normas internas da organização. É um conceito muito importante, que os bancos, mesmo os brasileiros, têm adotado com rigor. Naturalmente, os bancos de capital estrangeiro já instalados no país incorporaram e adaptaram o conhecimento sobre o assunto desenvolvido no exterior. Atualmente, posso lhes assegurar que a Febraban tem acompanhado e promovido reuniões entre os bancos e que existe um conhecimento uniforme a respeito desses conceitos e da aplicação da Resolução n. 2.554 e das outras regras que o Banco Central vem editando a respeito.

Entretanto, é importante dizer que, apesar de todos os esforços de normatização, há funcionários que, mesmo tendo conhecimento de que os recursos são provenientes de atividades ilícitas, aceitam movimentá-los. Trata-se de posturas absolutamente isoladas e que de maneira alguma são aprovadas pela administração do banco. Se eventualmente isso ocorrer de maneira consistente e continuada em alguma instituição do mercado, a Febraban e os bancos em geral ficarão muito satisfeitos em ver essa instituição ter cassada a sua licença para operar no mercado. Quero reforçar o pensamento e a firme intenção da Febraban, que representa o conjunto de bancos, de integral apoio ao saneamento de seus associados, se algum deles não estiver cumprindo com todas essas obrigações.

Queremos coibir a lavagem de dinheiro, não apenas porque a prática expõe o banco, seus administradores e funcionários a sérios problemas de ordem legal, mas porque expõe o banco e todo sistema bancário a uma publicidade desastrosamente negativa, que afeta a sua reputação – o Dr. Francisco Coelho falou em risco de imagem, e nossa companheira aqui presente, Dra. Márcia Klink, fala em risco de reputação. Temos de pensar muito, e os bancos têm dado muita importância a esse ativo, talvez um dos mais importantes, que é o da sua credibilidade. Em um banco, esse trabalho preventivo deve começar pelos setores mais vulneráveis, como as contas de não-residentes, a área de private banking, a área internacional e assim por diante, em um processo decrescente de análise de risco.

Como os bancos mais bem estruturados estão adotando controles internos adequados há mais tempo, além de monitoramento e treinamento, a tendência é a de que os criminosos migrem para as instituições mais vulneráveis, o que aumentará a probabilidade de essas instituições serem flagradas. Espera-se que, diante de um caso concreto, as autoridades efetuem inspeção local na instituição, o que poderá levar à descoberta de novos casos e à aplicação das penalidades cabíveis, inclusive, como eu já disse antes, a de cassação da autorização.

É importante que o banco desenvolva e implemente o programa de prevenção e combate ao crime de lavagem de dinheiro, com políticas, procedimentos, controles internos e sistemas que permitam o monitoramento de todas as operações, a fim de detectar e reportar aquelas que sejam suspeitas.

Enfatizamos a necessidade de manter os cadastros completos e atualizados de todos os clientes, bem como a manutenção de todos os registros de transações com vinculação de origem e destino dos recursos para permitir o rastreamento pelas autoridades.

Mesmo que se descubra em um caso concreto, a posteriori, a existência dos chamados "laranjas" ou de documentos falsificados, isto é, mesmo que tenhamos sido enganados por documentos forjados com perfeição, a manutenção dos registros com vínculo, origem e destino poderá permitir chegar aos verdadeiros responsáveis. Mas é justo assinalar ser extremamente preocupante para nós, bancos, a facilidade com que em nosso país documentos são falsificados ou forjados. Nossas autoridades precisam dedicar maior atenção a esse problema.

Para o banco, a falta de políticas, procedimentos e sistemas computadorizados contra a movimentação de capitais ilícitos pode caracterizar a assunção do risco da ocorrência do ato ilícito. Nos Estados Unidos, esse conceito é conhecido como "cegueira intencional". Portanto, é imprescindível que cada banco defina por escrito uma política que estipule, dentre outros, os seguintes pontos: a criação e a implementação de controles internos desenhados para assegurar o cumprimento das leis e regulamentos contra a lavagem de dinheiro; a nomeação de um diretor responsável pelo cumprimento e pela implementação dos procedimentos e dos controles necessários; a adoção de um programa formal de treinamento visando capacitação e atualização contínua de todos os funcionários; e a realização de auditorias periódicas e independentes do programa para assegurar o cumprimento dos objetivos.

Estamos seguindo, no Brasil, conceitos já adotados internacionalmente.
O banco precisa relacionar-se e colaborar com as autoridades de supervisão bancária e com as autoridades policiais, sempre que possível; deve aproveitar as solicitações que receber como oportunidades para enfatizar o firme propósito do banco de dar assistência e apoiar os organismos encarregados de fazer cumprir a lei, fornecendo respostas rápidas. Deve também dentre outros, transmitir os seguintes pontos: criação e implementação de controles internos desenhados para assegurar o cumprimento das leis e dos regulamentos contra a lavagem de dinheiro; nomeação de um diretor responsável pelo cumprimento e pela implementação dos procedimentos e dos controles necessários; adoção de um programa formal de treinamento, visando a capacitação e a atualização contínua de todos os funcionários; e realização de auditorias periódicas e independentes do programa para assegurar o cumprimento dos objetivos. Essa é a postura institucional que a Febraban tem recomendado com rigor aos seus associados.

Embora reconhecendo que a natureza do negócio bancário é altamente vulnerável ao risco de lavagem de dinheiro, e é extremamente difícil, senão impossível, o banco imunizar-se totalmente contra a penetração de dinheiro sujo, a única proteção é a implantação de um programa eficaz de cumprimento das leis e dos regulamentos. Cada banco deve estar em condições de provar às autoridades que tomou todas as medidas administrativamente plausíveis para prevenir, detectar e agir contra o problema. Mais uma vez realçado aqui o conceito de compliance por toda a legislação.

A semana em curso assinala um ano da existência da regulamentação do Banco Central do Brasil sobre a prevenção à lavagem de dinheiro. E os bancos já reportaram centenas de operações suspeitas àquela autarquia. Até o presente, nenhum caso concreto foi divulgado à imprensa, levando-nos a indagar o que acontecerá quando ocorrer a primeira divulgação.

Aproveito essa oportunidade para recomendar às autoridades para criarem um grupo de trabalho integrado por representantes do governo, dos bancos e até mesmo dos veículos de comunicação, para estabelecer padrões éticos para essa comunicação. Será injusto que uma instituição reporte uma suspeita e, ao término do processo, apurado que realmente se tratava de lavagem de dinheiro, tenha o nome da instituição envolvido. É preciso diligenciar para que a reputação de cada instituição seja preservada, atentando-se para os esforços desenvolvidos para reprimir a lavagem de dinheiro.

Gostaria, ainda, de fazer um alerta de caráter preventivo. Embora a lei estabeleça o prazo de 24 horas para que sejam reportadas operações suspeitas – exigência mantida, como não poderia deixar de ser, pela regulamentação do Banco Central –, a interpretação do texto, ao nosso ver, não pode ser literal. Para os casos que envolverem interação humana, como, por exemplo, a troca de cédulas de pequeno valor, o prazo é até exeqüível. Mas para outros, que certamente constituem a maioria, somente procedimentos de monitoramento por sistemas computadorizados, que ocorrem a posteriori e são conduzidos muitas vezes pelas áreas de auditorias dos bancos, permitirão identificar tratar-se ou não de operação suspeita. Por exemplo: uma conta que receba depósitos ou transferências de origens distintas e, mediante consolidação, efetue transferência considerada suspeita. Como tal procedimento exige análise intemporal, o prazo de 24 horas para comunicação deverá ser contado a partir do momento em que se chegar à convicção da suspeição. Qualquer entendimento em contrário poderá inibir a efetivação das comunicações e, portanto, estará indo contra o espírito da legislação.

Na nossa visão, em 1998 criou-se o arcabouço legal e regulamentar. A Lei n. 9.613, que dispõe sobre crimes de lavagem, foi sancionada no dia 13 de março daquele ano. Em novembro, o Banco Central divulgou a Resolução n. 2.554, dos Controles Internos. Em 3 de dezembro, foi divulgada, pelo mesmo Banco Central, a Circular n. 2.852, e no dia 4 de dezembro, a Carta Circular n. 2.826, normativos dirigidos aos bancos e já mencionados em palestras anteriores.

O ano de 1999 tem sido um ano de aprendizado para todas as entidades envolvidas no processo. Bancos, Banco Central e até mesmo para o COAF, que se estruturou e se consolidou, durante esse ano, sob a competente condução da presidente Dra. Adrienne Senna.

É nosso entendimento de que 2000 será o ano da consolidação de todos os esforços empreendidos nesses anos anteriores.

O grupo HSBC, do qual sou diretor, um conglomerado financeiro de cobertura mundial, dá grande importância ao assunto da prevenção à lavagem de dinheiro. Além de detalhados anais de procedimentos e treinamento para cada um dos 79 países onde o grupo opera, adaptando-se às circunstâncias locais para cada país, o presidente mundial do grupo emite memorandos pessoais sobre o assunto, sendo que o mais recente data do dia 22 de novembro, e aborda entre outros problemas, transações oriundas da Rússia.

No Brasil, não é diferente; a preocupação é grande. Atendendo à legislação local, o banco me nomeou como diretor estatutário responsável pelo assunto perante o Banco Central. À semelhança de outra subsidiária do grupo no HSBC – Brasil, foi nomeado um MLCO, "Money Laundry Compliance Officer", um responsável pelo compliance do banco quanto às normas de combate à lavagem de dinheiro. Foi criada também, como em outros bancos locais, uma unidade administrativa centralizada, no nosso caso denominada CAF, Controle de Atividades Financeiras, encarregada de receber informações das agências e de outras unidades, analisá-las e sugerir, quando for o caso, a comunicação ao Banco Central.

Um exemplo da importância que o Banco HSBC dá ao assunto da prevenção à lavagem de dinheiro, é que no ano de 1998, ao se confrontar com problemas numa agência de região de fronteira, na cidade de Ponta Porã, que incluíram ameaças de morte aos gerentes e funcionários, o banco simplesmente decidiu pelo fechamento daquela agência que era uma agência independente das transações ilícitas rentáveis para o banco.

Para concluir, permitimo-nos congratular o Banco Central do Brasil pela recente criação do Decif (Departamento de Combate a Ilícitos Financeiros), subordinado à Diretoria de Fiscalização, e pela nomeação e indicação do senhor Ricardo Leal para a chefia do novo departamento.

O sistema bancário brasileiro tem absoluta convicção das responsabilidades do papel que lhe cabe no combate aos crimes de lavagem de dinheiro e, certamente, não faltará a essas responsabilidades.

HÉLIO RIBEIRO DUARTE: Diretor-Executivo da Federação Brasileira de Associações de Bancos – FEBRABAN.

PARAÍSOS FISCAIS, CENTROS OFFSHORE E LAVAGEM DE DINHEIRO

DEOMAR DE MOARES

Cabe-me, em minha exposição, falar sobre paraísos fiscais, empresas offshore, enfim, sobre o que existe de lavagem de dinheiro, utilizando estas praças.

O Estado precisa criar ferramentas e mecanismos para coibir todos os procedimentos ilícitos que campeiam a área da lavagem de dinheiro, principalmente nos vínculos com as questões do narcotráfico, contrabando e descaminho, terrorismo, corrupção, enfim, uma série de ilícitos que hoje estão previstos na Lei n. 9.613 e nas oito Resoluções do COAF. É necessário criar mecanismos dentro dos segmentos econômicos, onde não havia controles por conta da não-existência de uma entidade, como mercado de arte, bingos, mercado imobiliário e demais setores.
O Banco Central, por sua vez, criou suas resoluções, assim como a CVM e a Susep. Com isso, hoje, em 1999, temos condições e estamos caminhando para um aperfeiçoamento da Lei n. 9.613. E aqui vai um apelo: diversos módulos ainda ficaram de fora dessa lei. Pelas atividades que tenho desenvolvido na Secretaria da Receita Federal, há dezoito anos, posso afirmar, com toda tranqüilidade que urge a necessidade de inclusão de crime antecedente contra a ordem tributária nessa lei. Participamos da formulação dessa Lei e nela tentamos incluir este inciso por sabermos que, hoje, temos necessidade de coibir estas práticas no campo da ordem tributária. Vivenciamos hoje situações em que a prática da sonegação está vinculada até mesmo às práticas ilícitas do narcotráfico. Daí a necessidade de que essa lei seja aperfeiçoada, e de que haja a inclusão dos crimes contra a ordem tributária como crime antecedente à questão da lavagem de dinheiro.

Hoje vivenciamos mecanismos de exportações fictícias, dentro do mercado pertinente e uma série de segmentos perniciosos: a questão cambial na exportação fictícia, por exemplo; a mercadoria que foi exportada de forma fictícia e internada no País e que, quando ocorre essa internação, a mercadoria gera um "caixa dois" para a empresa. Essa prática ocorre nos países limítrofes, como foi com o cigarro, quando tivemos o estabelecimento de uma lei nova, em que se cria a exportação por conta do contrabando existente, como no caso do Paraguai. Na verdade essas mercadorias simulam uma exportação e são internadas e vendidas. Geram um "caixa dois", e o dinheiro desse empresário que está lá fora retorna como se fosse pagamento dessa exportação que não ocorreu. Por sua vez, a venda da mercadoria no mercado interno gera uma receita, que fica camuflada e vai para o outro país – no caso específico, para o Paraguai – e retorna como se fosse pagamento da mercadoria que foi exportada. Isso é apenas um exemplo para citarmos a necessidade de inclusão, como crime antecedente, dos crimes contra a ordem tributária.

Representando o Secretário da Receita Federal, Dr. Everardo Maciel, cabe-me agora, tratar dos paraísos fiscais e das empresas offshore. Iniciarei com uma parte teórica, apenas para dar um conceito da lavagem, porque a utilização desses mecanismos nessas praças, invariavelmente, é necessária para a ocorrência da lavagem do dinheiro.

Os conceitos, em síntese, são sempre os mesmos e já foram mencionados: O processo de conversão de dinheiro procedente de atividades ilícitas em dinheiro que aparente ser de fonte legítima; ocultar ou disfarçar origem ilícita; existência, propriedade ou aplicação de produtos originários de atividade criminosa. Processo de conversão de dinheiro sujo em dinheiro limpo. Dentre seus elementos verificamos a ocultação dos rendimentos. Disfarçar fontes ou uso ilegal, como também a conversão em outro tipo de recurso. Simulação.

Como fator implícito no processo de lavagem de dinheiro, temos visto que é um processo oneroso. Em suas etapas, o processo de lavagem de dinheiro acontece em três fases, que, às vezes, ocorrem simultaneamente: colocação, estratificação e integração. Freqüente-
mente é assim que ocorre, e o sucesso da lavagem de dinheiro exige que elas não deixem rastro: o chamado paper trail.
O rastro do dinheiro possibilita que num processo de investigação descubramos a sua efetiva origem. Podemos citar aqui um trabalho que estamos executando em conjunto com o Ministério Público Federal do Paraná e com o Departamento de Polícia Federal, onde já temos a identificação de 111 "laranjas" numa movimentação financeira num período de cinco anos. Os recursos foram passados para o Paraguai e ocorreu uma lavagem de dinheiro intensa. Somente em nome dos "laranjas" o montante chega a dois bilhões de dólares. Começamos identificando, na primeira fase, o titular-correntista, dono da conta; passamos para uma segunda fase – o "laranja" do "laranja" – que é de um aperfeiçoamento técnico muito empregado hoje; e estamos na terceira fase, ponto final desta triangulação, em que chegamos no verdadeiro detentor, no verdadeiro interessado no montante.

Na primeira etapa, a de colocação, temos a mobilização inicial dos recursos derivados de atividade ilícita, alterando sua forma ou localização, dificultando o alcance por autoridade fiscalizadora com a introdução do dinheiro no sistema financeiro. A primeira fase, nesse processo de investigação, por contas CC5, de não-residentes em Foz do Iguaçu, estava nessa fase inicial. Como exemplo, podemos citar o contrabando ou o envio de grande quantidade de moeda para fora do país, a conversão de moeda em cheques administrativos e a conversão de moeda em ativos não-financeiros.

Na segunda fase, chamada "estratificação na lavagem de dinheiro", os recursos são literalmente movidos por meio de várias instituições financeiras e empresas, de transferências bancárias, principalmente para paraísos fiscais, e muitas vezes complexas, com o objetivo de dissociá-los da verdadeira origem, dificultando a sua persecução na fase de investigação. Como exemplo, temos os depósitos do dinheiro contrabandeado, que estavam incluídos na primeira fase, e instituições no estrangeiro; mesclagem desses recursos com outras rendas de fontes legítimas. Essa é a fase mais difícil numa atividade de investigação, quando a empresa já está constituída por vários anos, na qual todo um processo produtivo vela a questão da lavagem. Dinheiro sujo com dinheiro limpo de um dinheiro limpo já trabalhado, já constituído há um bom tempo, unifica-se, e para dissociá-lo é um processo dificultoso. Quanto às transferências eletrônicas em várias contas, assistimos a uma exposição em que visualizamos uma atividade de investigação, na qual várias contas estavam sendo processadas por um fim ilícito, como também esta da questão da lavagem de dinheiro de transferência de não-residentes em Foz do Iguaçu, em que já estamos atingindo um terceiro nível de "laranja".

Por fim, na última etapa, temos a integração. É o estágio final do processo de lavagem de dinheiro, no qual os recursos de origem ilícita passam a ser utilizados para o fomento das atividades financeiras do esquema, aparentando ser atividades normais e legítimas, ou seja, é o regresso do dinheiro ao mercado de origem. Como exemplo, temos os investimentos estrangeiros em empresas do próprio esquema, empréstimos e leasing, recebimento de dinheiro de cassinos ou loterias, bingos, fazendo crer que sejam prêmios legitimamente ganhos. Diversos desses exemplos, ao longo desses últimos dez anos, presenciamos em nosso país, principalmente esse último: a questão nefasta dos jogos.

Programa antilavagem de dinheiro – O procedimento da Lei n. 9.613/98 é o de criminalizar a lavagem de dinheiro. Uma outra questão importante é o de assegurar que o sigilo bancário não seja uma barreira para a investigação e para a persecução penal. Nesse aspecto, gostaríamos de mencionar duas questões: deveríamos separar o sigilo do "sigilismo". Hoje vemos que essas duas coisas são confundidas, propositalmente, em alguns casos, até mesmo num procedimento de investigação, como foi o caso do exemplo de 1995 (um procedimento de exportação fictícia) no qual existia a vinculação do gerente de um grande banco àquela prática, pois todo gerente tem conhecimento de quem é o seu cliente. O programa de hoje, "conheça o seu cliente", efetivamente inibe que essa prática seja utilizada. No curso da investigação, era importante confirmar e mostrar a conivência daquele gerente com aquela prática, que ele sabia que era ilícita, e recorrermos a uma intimação, solicitando que a agência divulgasse o nome do seu gerente, que estava vinculadamente participando daquela atividade. Mais tarde isso ficou até provado. Infelizmente, naquele processo a resposta foi incluída dentro do manto sagrado do sigilo bancário. O simples nome do gerente, seu cadastro, o tempo que ele estava dentro daquela empresa, eram dados importantes no curso da investigação, mas ficaram abrigados no sigilo bancário e não tivemos sucesso na correspondência.

Aplicação de multas e outras sanções administrativas, como também o confisco dos bens: O programa antilavagem de dinheiro trouxe-nos uma série de condições de implementarmos a coibição desses ilícitos, entre eles, a exigência de declarações sobre transações em espécie: o rastro do papel, chamado paper trail, fundamental no processo de investigação, como também o relatório de atividades suspeitas. Hoje as instituições financeiras possuem uma política de "conheça o seu cliente".

Participamos de um seminário em Londres, a respeito do tema, em 1997, e encontramos alguns companheiros de instituições bancárias. Lá foi bem divulgada essa política know your customer, que foi implementada com pleno sucesso na identificação de prováveis atividades suspeitas. Nosso representante da França aqui expôs que a importância da política de comunicação de uma atividade suspeita é fundamental. Em torno de 90% das comunicações são efetuadas pelos bancos, indicando atividades suspeitas de correntistas na França. Colocando em números, para sentirmos a grandeza desse mundo ilícito – essa é uma estimativa da ONU e do FMI, que eu considero um pouco subestimada –, isso está na ordem de 500 bilhões no mundo. Temos informações hoje, da Receita Federal Americana, que chega a um montante da ordem de um trilhão de dólares.

Dentro do foco da lavagem de dinheiro os objetivos a serem alcançados nesse processo encontram algumas variáveis.
A qualidade desse processo não depende de sua extensão ou complexidade, mas sim de sua adequação ao resultado visado. Vemos que, por um grande volume de dinheiro a longo prazo, essa liquidez torna cada vez mais invisível o dinheiro sujo dentro de um procedimento em que exista dinheiro limpo. Uma empresa envolvida com a prática de atividades legais se por acaso descamba para procedimento onde exista atividade ilícita, vai criar, a longo prazo, dificuldades no processo de investigação e elucidação, para separarmos o dinheiro sujo do dinheiro limpo.

Situando-me na questão dos paraísos fiscais, o que faz atraente um paraíso fiscal é o sigilo bancário impenetrável, a lavagem de dinheiro não ser considerada um crime, a capacidade reduzida de investigação e de coibição da prática de lavagem de dinheiro, a falta de identificação no fechamento de uma operação financeira, pouco controle de câmbio, uso de instrumentos monetários pagáveis ao portador – como o Dr. Coelho bem observou, desde 1990, não existem mais essas transações no nosso País –, falta de controle na entrada ou na saída de recursos do País, sistemas financeiros estranhos à prática bancária com legislação falha, estabilidade econômica e política do paraíso fiscal, revogação dos controles de câmbio ou das restrições de circulação internacional de moedas, ausência de impostos ou reduzidas alíquotas, liberdade de remessas financeiras de renda ou capital, legislação favorável para os ativos ocultos a trust legislation, boa estrutura de profissionais, adequada infra-estrutura de operações bancárias, adequada posição geográfica e avançada estrutura em telecomunicações.

Citarei um exemplo típico de uma empresa que, ampliando o processo de investigações, foi verificado já existir a questão ilícita; o amparo a uma empresa estabelecida para esse fim, cujo cognome colocado aqui é um pouco parecido com o seu nome verdadeiro, "Oportunidade", uma companhia internacional que administra e gerencia para companhias formadas nos principais países, na maioria das áreas offshore – e daí o termo offshore, que literalmente seria "litoral", "fora da costa", mas, no mercado financeiro, é conceituado como "empresa em paraíso fiscal". Essa empresa possui a especialização na obtenção de oportunidades (daí o seu cognome), cidadania e residências livres de impostos, quase, na maioria dos países, tax free, oferecendo também o gerenciamento de companhias e grupos de companhias offshore de modo a proteger bens e recursos retidos confidencialmente e a economizar impostos. Possui uma capilaridade bem grande, tendo escritórios nas Ilhas Man, Londres, Gibraltar, Grande Tork, Dublin, Hong Kong, Algarve Português, África do Sul, Atenas, Estados Unidos e Moscou, que dão imediato acesso aos seus serviços à clientela mundial, por conta de uma experiência de vinte e dois anos de atuação. Entre suas principais atividades encontra-se a oferta de serviços para companhias offshore, para trust e consórcio offshore, serviços bancários, administrativos, na área fiscal, de imigração e segundo passaporte e também, possibilidade de abertura de incorporada em vinte e sete países offshore. Iremos agora relacionar esses vinte e sete países onde ela possui condições de estabelecer incorporações: Iiha de Man, Belize, Bahamas, Bermudas, Ilhas Virgens Britânicas, Canadá, Ilhas Cayman, Ilhas Cook, Delaware, Gilbraltar, Hong Kong, Irlanda, Jersey, Libéria, Liechtenstein, Luxemburgo, Ilha da Madeira, Ilha Maurícia, Panamá, África do Sul, Cingapura, Ilhas Turcas e Caico, Reino Unido e Samoa Ocidental. Assim sendo, possui praças para qualquer tipo de interesse e serve a qualquer gosto.

Abordaremos agora, em particular, alguns desses paraísos fiscais, dada sua peculiaridade e um pouco também por conta do custo que cada um pode representar para quem se dispõe a implementar os serviços da companhia "Oportunidade". Na Ilha de Man há uma distinção também entre companhia de não-residente e companhia isenta. A companhia não-residente é uma companhia incorporada na Ilha de Man, a qual é de propriedade, gerenciada e controlada por pessoas que residem fora da ilha. Não será sujeita à tributação, não existe nenhum tipo de imposto, por outro lado há uma necessidade de uma taxa fixa de seiscentas libras por ano. Para a companhia isenta, deve ser de propriedade não-residente, mas deve ter pelo menos um diretor residente na própria ilha e um secretário da companhia profissionalmente qualificado; o status de isenção pode ser obtido desde que os negócios da companhia sejam efetivados fora da ilha; as atividades bancárias podem ser controladas na ilha e qualquer ingresso e lucro derivados da conta não serão sujeitos à tributação. A taxa de isenção, no caso, para essa companhia isenta, era de trezentas libras por ano. Nós pretendemos nos estender um pouco na Ilha de Man por conta da grande utilização desse paraíso fiscal. A tributação, como já disse, está isenta e apenas há distinção entre os valores da taxa; há necessidade, no mínimo, de um sócio e pode ser uma pessoa física ou propriamente uma pessoa jurídica, sendo que cada companhia exige o mínimo de dois diretores e pessoas jurídicas não são admitidas como diretores. Há a obrigação de um relatório anual para o país, um tipo de declaração, mas não de imposto de renda, uma declaração financeira e um tempo necessário para incorporar dentro de dez a quatorze dias; rapidamente, a pessoa pode estabelecer-se na ilha. E já existem inclusive relações prontas de empresas prêt-à-porter para oferecimento. Apenas há restrições quanto a determinados nomes, para os quais há necessidade de uma aprovação prévia, com banco, seguro, garantia, razão social – contendo um desses nomes passa a ter uma espécie de aprovação prévia não necessariamente estaria incluída aí dentro dos quatorze dias. A tabela que foi apresentada de honorários importa em taxa para incorporação das companhias residentes e não-isentas, 250 libras; serviços domiciliares de 495 libras; arquivamento, 42 libras; uma taxa anual, dependendo se de isenta ou de não-residente, de 600 a 300 libras. No primeiro ano, as taxas estão inclusas no seu total em formação como também taxa anual no valor de 1.387 e 1.087 libras respectivamente. Para os anos consecutivos há um declínio, e a taxa passa a ser de 1.137 e 837 libras.

Outro paraíso, as Bahamas, apresenta um dado curioso: além das questões de custo, a quantidade de ilhas onde pode ser sediada uma empresa offshore gira em torno de 700 localizadas no sudoeste da costa da Flórida.

O Canadá é um outro caso interessante, considerado pela possibilidade de um planejamento, tributário, é tido como paraíso fiscal. As leis canadenses tratam as companhias como residentes para propósito tributário. Esses fatos parecem excluir a possibilidade de estabelecer uma companhia não-tributada no Canadá. Ocorre que certas províncias do Canadá possuem estatutos jurídicos próprios, os quais acrescentam que corporações estrangeiras no Canadá e companhias canadenses não-residentes podem ser estabelecidas como não-tributáveis se, seu gerenciamento central e seu controle ocorrem fora do Canadá. Uma dessas províncias é Quebec. Observado que uma corporação continuada canadense é gerenciada e controlada fora do Canadá, tem-se a garantia de que somente as receitas obtidas dentro do Canadá serão taxadas no próprio país. O custo total em taxas está na ordem de 2.050 dólares americanos.

Temos ainda as Ilhas Cayman – paraíso fiscal tão badalado sempre que se aborda a questão da lavagem de dinheiro. Não há nenhum acordo de bitributação com qualquer parte do mundo. Os crimes tributários não estão incluídos naqueles em que as Ilhas Cayman cooperam com outros países – hoje, existe uma série de procedimentos, nos quais as Ilhas passam a oferecer comunicação, mas todos vinculados à questão do narcotráfico e de crimes conexos; a partir do ano passado, elas passaram a ter comunicação com o Banco Central e vêm colaborando com algumas informações, mas excluindo, logicamente, as questões tributárias. Suas taxas estão numa monta de 3.250 dólares para um capital social autorizado de 50 mil dólares. Quarenta e cinco mil companhias offshore estão estabelecidas nas Ilhas. Sua população total é da ordem de 36 mil habitantes, o que nos dá uma relação de 1,25 empresas por habitante.
A existência de 596 bancos e 1.800 fundos de investimentos, o grande vínculo dentro das Ilhas, o aporte para atividade de fundos de investimentos em 420 seguradoras, fornecem um montante da ordem de 500 bilhões de dólares em ativos nas Ilhas. É o quinto centro financeiro do mundo. Dos 596 bancos, só 110 possuem presença física dentro das Ilhas. Na Ilha é comum a oferta de "coqueirinhos", ou seja as caixas postais. Fisicamente só há 110 bancos, pois o restante estaria dentro dessas caixas postais.

De acordo com dados de 1998, o Brasil possui 45 bancos e financeiras nas Ilhas Cayman. Há uma ausência total de impostos e, em 1997, as Ilhas administravam um total de fundos offshore de 200 bilhões de dólares. Seu principal serviço é prestado pelas instituições financeiras instaladas nas Ilhas. A obtenção de formulário é via Internet ou correio; facilmente pode-se ter acesso com envio de cheque ou de remessa. Há existência no Caribe total de 990 bancos e financeiras (dados, também de 1998), e, em Cayman, de 1.895 opções em carteira regulamentadas para aplicação de fundos mútuos. Constitui, hoje, o grande centro. Creio que pela facilidade temos um outro, bem ao lado do Brasil, que é o Uruguai, um grande centro para propiciar a utilização de empresas offshore.

Incluímos Delaware apenas por estar dentro dos Estados Unidos, e por ser considerado, pelo próprio país americano, um paraíso fiscal. É denominado como o portão de entrada dos Estados Unidos, tendo como características poucos regulamentos e uma falta de burocracia no desenvolvimento dos seus negócios. Sua lei para pessoas jurídicas de Delaware, Delaware Corporation Law, é uma lei específica do estado, e as pessoas jurídicas que não realizam negócios dentro de Delaware não pagam qualquer tributo sobre a receita. Entretanto, as companhias estabelecidas em Delaware estão todas submetidas ao sistema tributário federal. A tributação deve esclarecer que todas as partes possuídas por não residentes são livres de todos os impostos estaduais, inclusive do imposto sobre a herança e, para uma vinculação de uma empresa em Delaware, o seu custo é de 2.260 dólares.

Em Hong Kong existe uma tributação de 16,5%.

Liechtenstein, como Luxemburgo, é o grande paraíso fiscal no Mercado Comum Europeu. Para estabelecer uma empresa em Liechtenstein o custo é 7.300 francos suíços.

Ilha da Madeira: aqui cabe um particular, porque o Brasil denunciou o acordo de bitributação com Portugal por conta da Ilha da Madeira. As companhias da Ilha da Madeira podem ser estruturadas com todas as formas de isenção tributária até 31-12-2011. A tributação é isenta, e sua taxa de custo total para implementação de uma empresa é de 4.250 dólares. Serviços opcionais são oferecidos para manter o anonimato de muitos clientes, caso eles prefiram, e providenciada a terça parte dos diretores ou dos seus sócios. O custo desse serviço adicional é de 795 dólares por ano.

Para o Brasil, há grande facilidade, junto à questão do paraíso, de uma empresa offshore no Uruguai, pelo aspecto geográfico, por conta de custos e de uma facilidade, porque temos vários escritórios de advogados – esse é um caso específico que resultou de um trabalho, de uma investigação, e temos aqui o exemplo real. Um escritório de advocacia em São Paulo contata o seu correlato no Uruguai e promove a formação de três empresas para uma pessoa física, para um capital de 50 mil, com o custo total incorrido de 2.500 dólares. Suas taxas de honorários foram de 200 dólares, a administração e direção dessas empresas num total de 2.500 dólares, para até dez movimentos, a inclusão de um diretor uruguaio, e a passagem de procuração desses poderes ao custo de trezentos dólares; no total, cinco mil e quinhentos dólares, ou seja, em torno de 10% do montante do capital inicial que constituía essas três empresas para uma pessoa física que utilizava procedimentos ilícitos em nosso país. Rapidamente foram estabelecidas e constituídas essas empresas, ocultando os ativos financeiros dessa pessoa física.

Dentro da questão do marketing da empresa "Oportunidade", a utilização de offshore é oferecida por conta de que o uso típico de uma companhia importadora ou exportadora está relacionado à Trade Company, podendo estabelecer-se dentro dessas áreas; por conta de companhias de investimento em que esse fundo pode ser colocado sem sofrer tributação, bem como, em que os depósitos bancários pagam juros maiores. O uso de uma companhia offshore incorporada, num país favorável, permite fazer investimentos em um país onde a tributação é elevada, mas que mantém um tratado tributário benéfico por conta de companhias holding; pode-se fazer uso de uma companhia holding offshore, que realiza operação de subsidiárias em vários países.

Garantia e privacidade. Companhias possuidoras de propriedades, uso offshore holding ou de propriedades, com o propósito de reunir propriedades espalhadas pelo mundo, pode-se consolidar dentro de um trust que possui seus serviços profissionais: como companhia de navegação, oferece os portos de Gibraltar e Morrongas, dois paraísos fiscais; como companhia de patente, royalties, direitos autorais; e companhias bancárias.

Por que possuir uma companhia offshore por meio de um trust? O conceito de trust foi originalmente desenvolvido pelas Cortes Inglesas. Aqui cabe um outro ponto interessante, porque a maioria dos paraísos fiscais foram ou são colônias inglesas, e sua origem remonta aos tempos medievais. Em essência, um trust é um arranjo por meio do qual uma pessoa chamada trustee torna-se o proprietário legal de uma propriedade, mas possui o bem para o benefício de uma outra pessoa chamada, então, beneficiário. É ideal para incorporação de ativo de bens, de produção, inclusive para o pagamento de custo por serviços prestados.

Os custos para o controle de parte de uma companhia offshore, com licença para trustee, estão baseados em US$ 750.00 (setecentos e cinqüenta dólares) para o estabelecimento e igual valor para o seu licenciamento.

Hoje, comenta-se uma ocorrência dentro das praças dos paraísos ficais em que existe uma transferência do centro financeiro para o leste do Caribe. Tradicionais paraísos fiscais, como Suíça, Luxemburgo, Liechtenstein seguem as pressões internacionais. O Mercado Comum Europeu tem colocado com muita propriedade a questão da necessidade de todos esses mecanismos de controle e, com isso, há paraísos que ainda continuam a sê-lo, mas não tanto como no passado, por excelência, paraísos, como Suíça, Luxemburgo e Liechtenstein, que perderam um pouco daquele glamour do paraíso fiscal. Por outro lado, o leste do Caribe, propriamente Belize, até por uma questão de uma cidadania econômica, tem oferecido maiores atrativos para essas práticas ilícitas.

Recentes estudos do FMI apontam o crescimento do montante do dinheiro depositado em paraísos fiscais (são dados de 1997): 3,5 trilhões e meio de dólares, em 1992, para 4,8 trilhões de dólares, em 1997. Acredita-se que 1/3 desse volume esteja nos paraísos caribenhos.

O interessante é que, na História, constatamos que os piratas escondiam os tesouros nessas ilhas; hoje, temos os piratas econômico-financeiros, também, procedendo da mesma forma.

Um outro dado interessante e preocupante dá conta de que entre duzentos a trezentos russos compraram uma cidadania dominicana junto aos paraísos.

ntre os métodos utilizados para transferência de recursos para dentro ou para fora de um paraíso fiscal, temos o transporte pessoal tradicional, muito utilizado na nossa fronteira; a transferência eletrônica; cheques administrativos; preço de transferência, importação ou exportação, muito usado hoje em dia no comércio; por advogados, contadores e gerentes; conta de corretagem; serviço de transferência por cabo. Foram identificadas cinco grandes empresas americanas que estão utilizando esse tipo de atividade, e, por sinal, essas cinco empresas estão estabelecidas regularmente nos Estados Unidos e no Brasil. Não estamos estabelecidos regularmente com atividade fim-financeira, apenas uma empresa foi autorizada a operar na área de transferência a cabo, uma concessão que o Banco Central fez. Então, apenas uma empresa existe no Brasil funcionando com essa prática regular legal de transferência a cabo de dinheiro, as demais são clandestinas e já as identificamos; empréstimos fictícios; investimentos estrangeiros fictícios; honorários de intermediação; combinações de alguns métodos anteriormente elencados.

Por fim, temos as ferramentas que a Secretaria da Receita Federal possui no combate a essas práticas dentro da Lei n. 9.430/96, conceituadas nos seus arts. 18 a 24, sendo que o art. 24 fala em tributação favorecida, termo dado pela Secretaria da Receita Federal às operações efetuadas por pessoa física ou jurídica, ainda que não vinculada, residente ou domiciliada em país que não tribute a renda, ou que tribute com a alíquota máxima inferior a 20%. A Receita Federal conceitua o termo "paraíso fiscal" com um pouco mais de abrangência, colocando na faixa do limite máximo inferior até 20%, ou seja, todo país que tribute a renda em até 20%, para a Secretaria da Receita Federal está incluído numa tributação favorecida.

O Ato Declaratório da Receita de n. 32 e o de n. 110, de 1998, declaram que estão sujeitas às regras de preço de transferências as operações financeiras de comércio exterior realizadas com pessoas físicas ou jurídicas residentes ou domiciliadas na maioria dos casos que já citamos de paraísos fiscais. Englobo nesse relacionamento comercial e financeiro com o Brasil, quase que em sua maioria, Liechtenstein, Chipre, Bahrain, Bermudas, Barbados, Panamá, Costa Rica, Dependências do Reino Unido, Gibraltar, Ilhas do Canal, Jersey e Guerly, Ilhas Torcus e Caicos, Ilha da Madeira, Ilhas Virgens Britânicas, Ilhas Queima e Antilhas Holandesa.

Por outro lado, a Instrução Normativa n. 38, de 1997, no art. 37, conceitua os países com tributação favorecida.

Por fim, recentemente, a Medida Provisória n. 1.858-9, de 24 de setembro de 1999, em seus arts. 21 a 24, dispõe sobre o ganho de capital na alienação de bens ou direitos e da liquidação ou resgate de aplicações financeiras de propriedade de pessoa física em moeda estrangeira.

Por fim, gostaria de deixar uma frase para reflexão: "Raramente iremos encontrar (existem alguns casos, mas são raros) um propósito honesto na utilização de paraísos fiscais e, quase nenhum, de empresa offshore.

Como já mencionei, há necessidade de criarmos mecanismos com fim inibidor dessas praças. Vemos isso cada vez mais presente nos dias atuais, por conta de tudo que ocorre e do conhecimento dessas práticas. Isso foi muito bem empregado pelo Ministro das Finanças da França, que, a propósito, mencionou a necessidade de embargos efetivos para essas praças. Essa é a única chance de vermos inibidas essas atividades.

DEOMAR DE MORAES: Coordenador-Geral da Área de Inteligência da Secretaria da Receita Federal, Ministério da Fazenda.

CRIME ORGANIZADO TRANSNACIONAL

WÁLTER FANGANIELLO MAIEROVITCH

O meu tema é a criminalidade transnacional. Gostaria de apresentar uma breve introdução, depois discorrer sobre o perfil dessas organizações transnacionais que não observam limitação de fronteira; sobre a identificação dessas organizações e o problema da definição delas em lei, à luz do Código Penal brasileiro; por último, sobre as medidas legais de combate à criminalidade transnacional.

Com relação à introdução, farei duas recomendações básicas, em especial quando se pretende buscar medidas de combate ao chamado fenômeno das internacionais criminosas, que precisam, evidentemente, lavar o dinheiro e reciclá-lo em atividades formalmente lícitas. As duas observações básicas para o entendimento desse tema extraio da Primeira Conferência Mundial sobre o Crime Transnacional, realizada de 21 a 23 de novembro do ano de 1994. A primeira é que, sem a cooperação internacional efetiva, não há qualquer possibilidade de se combater o fenômeno, tendo em vista que a criminalidade é transnacional, sem fronteiras. Fenômeno que só com relação às drogas, conforme dado apresentado pelo Secretário-Geral das Nações Unidas, movimenta, hoje, no mundo, de 3% a 5% do PIB planetário. As preocupações com relação a esse tema de lavagem e criminalidade transnacional são antigas: a primeira legislação foi a alemã, de 1981; em 1988, a Convenção de Viena tratou do problema do uso do sistema bancário para lavagem de dinheiro das drogas; e culminou, em 1998, com o encontro das Nações Unidas, em Nova Iorque, em que se chegou ao princípio da responsabilidade compartilhada. Então, cooperação internacional é fundamental.

A segunda, que me parece fundamental, principalmente aos legisladores, aos juristas, aos sociólogos, enfim, aos operadores, foi colocada da seguinte maneira: não se legislar, vale dizer, não elaborar leis, sem o conhecimento do fenômeno.

São duas coisas básicas, até intuitivas: cooperação internacional e não legislar sem o conhecimento do fenômeno.

Neste encontro, estamos lembrando a conferência do ano de 1994. Já faz tempo, portanto, gostaria de ler duas observações feitas. Primeira, entre aspas, e numa tradução livre: "Nós, Chefes de Estado e de Governo" – que eram os participantes – "sinceramente preocupados" – 1994 – "pela enorme força adquirida pelo crime organizado transnacional no último decênio" – 1984-1994 – "e pela sua difusão mundial, que constitui um perigo real à segurança internacional e à estabilidade dos estados soberanos; e mais, alarmados pelo alto preço pago ao crime organizado internacional vidas humanas" – vamos lembrar "drogas" – "bem como por seus efeitos sobre as economias nacionais e sobre o sistema financeiro mundial, recomendamos...". Nas recomendações, duas destaquei: cooperação internacional e o conhecimento do fenômeno.

Feita essa breve introdução, gostaria de ir para um segundo item: perfil, a infiltração, o domínio, o controle de territórios e o controle social por parte dessas organizações.

Gostaria que os senhores, antes da apresentação das definições, atentassem para a topografia da Sicília, vista como a capital mundial do crime organizado e que no ano 2000 cederá lugar a Moscou. Existe uma vinheta, que foi premiada na Europa, em 1990, na qual o autor, baseado na topografia siciliana, criou a imagem de um crocodilo, representando o crime organizado, absorvendo – "devorando" – o Estado legal e constitucional. Ao falar em estados delinqüenciais, acredito que esse conhecido e consagrado cartunista, por meio dessa vinheta, aniquila qualquer problema e qualquer dúvida. Aí está o estado delinqüencial absorvendo e tomando conta do estado legal. Quais as conseqüências disso? Evidentemente, o desaparecimento do Estado democrático de Direito e o aniquilamento de direitos e garantias individuais. Portanto quando se fala em criminalidade transnacional, a questão não deve ser posta unicamente pelo lado policial, de polícia judiciária, trata-se de um fenômeno complexo. Por quê? Porque afeta, como disse há uns vinte dias o nosso Presidente Fernando Henrique Cardoso, o Estado democrático de Direito. Acrescento que também afeta os direitos sociais e os direitos e garantias individuais. Portanto, estamos diante de um fenômeno complexo.

Essas organizações estabelecem um sistema de poder. Se consultarmos livros, poderemos verificar, por exemplo, o grande constitucionalista peninsular Saint Roman que diz que essas organizações constituem um verdadeiro ordenamento jurídico.

Ciacia lembra que essas organizações são parasitárias, frisando que elas se colocam sempre como intermediárias entre a propriedade e o trabalho, entre a produção e o consumo, entre o cidadão e o Estado. Podemos acrescentar que elas se impõem por meios violentos, ou tendo a sua própria força armada ou se aliando ao terrorismo e à guerrilha. E mais, o seu grande poder está na corrupção.
A propósito, um filósofo contemporâneo, Rocco Butiglione, lembrou-nos de que a corrupção é ilícito gravíssimo, porque priva de legitimação as instituições democráticas. Observa o filósofo que lutar pela democracia significa, antes de tudo, lutar contra a corrupção.

O terceiro item que gostaria de abordar é o problema da definição, que nos textos legais é sempre problemática. Devemos trilhar outros caminhos para melhor elaborar um tipo penal. Organizações criminosas transnacionais são diferentes de quadrilhas e bandos, que são associações delinqüenciais comuns. Então, temos: associações delinqüenciais especiais, que são as transnacionais, e associações delinqüenciais comuns, que se organizam em quadrilhas e bandos. As transnacionais são aquelas que objetivam, que tendem ao controle social. O grande processualista na área do processo penal italiano, Giuliano Vassalli, duas vezes Ministro da Justiça, observou que "essas organizações representam um sistema extra-institucional de controle social, que tende a sobrepor-se à autoridade constituída".

Organizações transnacionais, que não observam a limitação das fronteiras sempre existiram – antes do Tratado de Roma, que criou a União Européia, antes do Tratado de Maastrich, que a sedimentou – e são precursoras do mercado aberto. Algumas chegam, como observado pelos especialistas, a ter código de ética, embora ambíguo, e ter rito de iniciação, bastando lembrar as Tríades Chinesas, com os seus 68 juramentos.

À luz do nosso Direito vigente, temos ainda um Código Penal que, quando cuida dos crimes contra a paz pública, trata de quadrilhas e bandos, ou seja, de associações delinqüenciais comuns, em que mais de três pessoas se unem para o fim de cometimento de delitos. Dificilmente se prova isso nos processos de conhecimento e essas organizações têm a característica da estabilidade, da permanência e da habitualidade. Diferem das associações delinqüenciais especiais que buscam o controle social e têm a marca do perpétuo.

Em face disso, lembramos, há pouco, o Código italiano, que particularmente inspirou o brasileiro no caput do seu art. 416, definiu as associações delinqüenciais comuns, vale dizer, as quadrilhas e bandos. Mas, em 1982, por força do Projeto Pio La Torre, na seqüência do art. 416 e, na técnica legislativa italiana, com o nome de Quatrocentos e Dezesseis Bis, se bisou o artigo, tipificando-se a figura das associações criminosas delinqüenciais especiais. Foi um dispositivo tão importante que, dez dias após a promulgação desta lei, Pio La Torre, antes desse projeto-de-lei e representante, no Parlamento do Partido Comunista, foi metralhado por organizações transnacionais de modelo mafioso.

Não devemos partir para definições legais, pois não temos essa figura no nosso Código Penal. Vejam que já é necessário: o mundo está globalizado e o nosso Código Penal trata apenas de quadrilhas e bandos, equiparando punguistas de metrô com potentes organizações internacionais criminosas e com potentes máfias. Para tanto, há de se colocar no tipo que essas organizações buscam o controle social, e, como fez o art. 416, bis, do Código italiano, sem caracterizar estabilidade, permanência e habituali-dade, que são elementos difíceis de se comprovar no processo de conhecimento. Fiz, ainda quando juiz, e já no Tribunal, um levantamento em face de recursos: muito se denuncia por formação de quadrilha e bando e nada se prova com relação à estabilidade, à permanência e à habitualidade dessas organizações. Isso faz com que as pretensões de punir sejam sempre afastadas.

O tipo penal italiano estabelece como elementares do tipo, em primeiro lugar, a intimidação: a externa, isto é dizer, dirigida a intimidar toda a sociedade, porque essas organizações buscam o controle social; a intimidação difusa e a intimidação interna necessária para manter a hierarquia e a subordinação. Uma segunda elementar do tipo é a sujeição, ou seja, o vínculo de subordinação. Os integrantes dessas organizações se submetem a um vínculo, a uma hierarquia. E o terceiro ponto, dentro desse contexto de controle social, é que essas organizações causam uma solidariedade pelo medo. Esses são os elementos de prova para um tipo penal: intimidação interna e difusa, sujeição e a solidariedade pelo silêncio ou pelo medo, que, na Itália, chama-se de comportamento "cobertoso".

Há dez anos escrevi sobre a necessidade de se criar essa distinção entre associações delinqüenciais comuns e especiais e digo-lhes da minha fé de que um dia se acorde para se colocar um tipo especial sobre crime transnacional neste país.

Como item último, gostaria de tratar de algumas medidas legais de contraste. Algumas já temos, porém de forma incompleta, sem resultado. Gostaria de mencionar a primeira delas para que se tenha a exata dimensão: o direito premial. Em primeiro lugar, é uma grande surpresa quando se trata do direito premial e se busca saber quem foi o primeiro a escrever sobre isso. Foi um civilista, o grande mestre do Direito de propriedade, do direito das coisas e da posse, Rudolf Von Ihering. Ele escreveu que um dia os países teriam a necessidade, dada a fragilidade de seus sistemas penais, de premiar infratores para que pudessem informar o Estado. Com base no ensinamento do grande jurista Ihering, a Itália construiu o chamado "sistema de colaboradores de justiça", que podemos chamar, em um eufemismo, de arrependidos. Para que isso seja efetivado, há necessidade, evidentemente, de cooperação internacional, e a Itália, poucos sabem, premia o colaborador da justiça mantendo o seu patrimônio, ainda que ilícito, ainda que sujo. É uma forma. Houve a necessidade de se chegar a isso.

Gostaria de lembrar dois pontos da legislação brasileira. Primeiro, que ela, ao contemplar a premiação, estabelecia o abatimento de penas, e no abatimento de penas (até 1/3) o que ocorria? Indaguei ao Ministro Nelson Jobim na ocasião: quantos colaboradores da justiça o senhor conhece? Ele respondeu: "Nos meus quase trinta anos de magistratura não conheço nenhum". Por quê? "Abate-se a pena e o delator vai cumprir o restante no mesmo presídio, ao lado daquele que ele delatou, em um sistema penitenciário que sabemos ser todo dominado pela criminalidade. Nenhum colaborador de justiça". E o Ministro foi extremamente sensível quanto à nossa lei de lavagem de dinheiro, em um encontro em São Paulo, no qual a doutora Adrienne estava presente. Ele falou: "Vamos colocar a possibilidade do sistema prisional aberto, pela forma de prisão domiciliar, e também uma possibilidade de se isentar da pena". Eu também gostaria de destacar nesse passo a modernidade da nossa legislação.

Um segundo ponto que, em nossa legislação, recentíssima, é incompleto – volto a lembrar o problema de Nápoles, da conferência mundial: vamos conhecer o fenômeno. Temos uma legislação que protege testemunhas. Hoje a grande medida repressiva é o ataque à economia do crime organizado. Temos uma lei de lavagem de dinheiro. A primeira legislação a vigorar foi a da Alemanha, de 1981. O Brasil, felizmente, neste governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso e pela iniciativa do então Ministro da Justiça Nelson Jobim, viu e colocou e hoje temos uma lei tipificando o crime "lavagem de dinheiro". O ataque repressivo à economia do crime organizado é a busca do capitalista, pergunto a todos: Onde está a proteção ao perito? Outras legislações contemplam a proteção ao perito. Os laudos devem ter importância e o nosso sistema processual não permite, neste particular, a reserva de conhecimento. O perito tem de subscrever o laudo. Mas, em especial, o perito se submete ao contraditório. O seu laudo pode ser impugnado e ele pode ser chamado a juízo por requerimento de qualquer das partes para esclarecer dúvidas.

Onde está a proteção aos peritos no momento em que se cuida – e cuidamos neste seminário – de lavagem de dinheiro, de repressão, com destaque à luta contra a economia do crime organizado? Mais uma vez, a lembrança de Nápoles: não legislar sem conhecer na integralidade o fenômeno.

Nesse particular, como medidas de contraste gostaria de lembrar alguns instrumentos de captação e de identificação de sinais de patologia de mercado. Daí a importância do nosso COAF e dos sinais exteriores de riqueza, dois dados que serão considerados e já o estão sendo na operação Moxotó-Pajeú e Mandacaru, que se desenvolvem no chamado ex-polígono da maconha, hoje, região do Moxotó-Pajeú.

Por favor não se assustem e não vejam nisso algo que viole direitos e garantias individuais e que dão a nossa segurança como sendo uma segurança de cidadania, até porque a idéia não é minha. Vamos, como Ihering, olhar para frente, dentro de um contexto maior de criminalidade, sem limitação de fronteira, de criminalidade transnacional. Dentro da cooperação internacional, teremos de discutir, como instrumento legal, a extradição de nacionais, hoje, evidentemente, não permitida pela Constituição. Extradição de nacionais, pelos meios eletrônicos, pelo emprego de telemática, pela facilidade de transferências de dinheiro sujo, evidente que de grandes criminosos, não de quadrilhas e bandos, mas de organizações transnacionais, que estão em outros países e operam a distância. Às vezes, no país onde operam, não cometem nenhum ilícito. A extradição de nacionais é importante, até no campo das drogas: a nossa vizinha Colômbia, cujo embaixador está aqui presente, já atentou para esse problema e deliberou sobre extradições.

Outro ponto: as rogatórias céleres. Quantos dissabores em nível internacional com as rogatórias demoradas. Vejam que estamos também com problemas já presentes, mas que ocorrerão com mais freqüência, quando pensarmos em Mercosul. Cumprimento de rogatórias: temos uma legislação também deficiente. É como proteção de testemunhas esquecendo os peritos. Com relação às chamadas ações diferidas, isto é, protraídas, alongadas no tempo ou, como a polícia chama, ações encobertas, há possibilidade de se prender ou de se alongar a prisão em flagrante, mantida a situação de flagrância em outro lugar – que hoje, modernamente, significa em outro país. Ações diferidas dentro do campo da cooperação internacional permitirão fazer com que um grande narcotraficante, um grande lavador de dinheiro ou um grande integrante de uma organização transnacional seja preso em outro país, quando estiver retirando a mercadoria ou participando da cena delituosa. A nossa legislação prevê ações diferidas no âmbito nacional.

Outro ponto é a necessidade da infiltração: infiltração policial e infiltração por agentes de inteligência. O mundo já tem isso. Eu lembraria a Operação "Green-Ice", de 1992, em que 45 agentes de oito países com cooperação internacional se infiltraram em organizações criminosas, montaram uma falsa corretora em San Diego e, no mesmo momento, observadas as diferenças de fuso, 167 prisões foram realizadas e 150 milhões de dólares já estavam depositados nessa falsa corretora.

Sendo bastante crítico, de uma forma equivocada levamos isto à sociedade civil: o velho discurso do aumento das penas. Antes de pensarmos em aumentar as penas, deveremos lembrar uma velha lição do precursor do Direito Penal. Refiro-me a Beccaria, que diz: "Na sanção, o importante é o resultado". Não adianta aumentar a pena, temos de cuidar da expiação, do cumprimento da pena, que é matéria de Direito Administrativo e que tem no Direito Penitenciário um dos seus ramos. A Itália, no particular, introduziu o art. 48, bis, no seu Código Penitenciário, para criar cárceres especiais. Disciplina na expiação das penas. Lembraria que o nosso único projeto de Código Penitenciário foi apresentado pelo ilustre penitenciarista festejado, e pranteado também, Lemos Brito. Para a infelicidade de sua família, leva seu nome um presídio no Rio de Janeiro, onde tudo o que Lemos Brito pregou como penitenciarista é feito diferente lá dentro.

Gostaria, ainda, de levar à consideração e à reflexão aquele ponto do crime sem fronteiras: a escuta ambiental. As pessoas com experiência na área (temos aqui vários: o representante da UNDCP, o doutor Morales, e um dos maiores conhecedores do fenômeno da criminalidade transnacional do Brasil, o doutor Márcio Buzaneli) sabem que nas regiões de fronteira – vamos pensar na nossa fronteira com o Peru no Acre – as comunicações são feitas por rádio. Há necessidade de se ter a escuta ambiental para se captar o chamado espectro eletromagnético e para servir, evidentemente, de meio de prova. Outra medida que deveria ser estendida para outras leis e que, mais uma vez, o Ministro Nelson Jobim ousou, com muita segurança e consciência: a inversão do ônus da prova, que está na nossa legislação que reprime a lavagem de dinheiro. É do interesse público, é instrumento necessário dentro de um contexto apropriado para se combater esse fenômeno.

Alerto para um outro ponto de reflexão: em plena época de criminalidade transnacional, de mundo globalizado, de pessoas se deslocando, de velocidades, embora a nossa lei fosse boa, reduzimos o seu ritmo e adquirimos uma velocidade de "lesmas reumáticas" ao colocar no nosso Código de Processo Penal a impossibilidade de julgamento sem a citação pessoal. Os delinqüentes estão espalhados pelo mundo, como disse o doutor Deomar, os passaportes são vendidos. Então, a nossa velha citação por edital e a possibilidade de ampla defesa, como sempre com a possibilidade de o revel constituir defensor, ou a designação de um defensor para os atos, a velha legislação penal e, no particular, processual penal, que foi revogada, atendia no sentido de justiça, de objetivos de jurisdição, jamais afrontando isto, porque a atividade jurisdicional busca, como num velho ensinamento do grande Frederico Marques, não deixar impunes os crimes, mas também não punir os inocentes.

Poderia citar várias outras medidas, que estão inspirando outros países – Argentina já tem, a Espanha e Portugal estão para adotar –, como a tutela cautelar, que admite, sob caução, a venda antecipada de bens apreendidos com narcotraficantes. É um exemplo brasileiro, que está sendo seguido, inclusive, por legislações modernas como a italiana.

Para finalizar, gostaria de tratar das audiências por teleconferência, para evitar aquilo que nós, juízes do dia-a-dia, chamamos de turismo judiciário: é o preso que vai à comarca A, B, C, ou foge, ou passa as ordens, pois ele tem até o seu próprio celular; mas isso faz parte, evidentemente, de comunicação nesse turismo judiciário.

O grande mártir dessa luta contra o crime transnacional, o primeiro a dizer sobre transnacionalidade, foi ridicularizado. Morreu por força disso. Foi o primeiro a lembrar da cooperação internacional e a buscar com os Estados Unidos a cooperação internacional no caso Tomasio Buscetta, que está nos Estados Unidos sob proteção. Quando ele morreu (estouraram o carro onde ele estava com a mulher Franchesca), as pessoas, indignadas, quebraram o silêncio, que representava uma solidariedade pelo medo, solidariedade às organizações criminosas, e colocaram em uma árvore em frente à casa onde ele morava, onde ainda colocam, bilhetes e lembranças: o juiz Giovane Falconi.

Em Palermo existe um bairro degradado e paupérrimo chamado Balaró, de onde uma mensagem chegou a essa árvore. Sinto emoção, porque a tive em mãos. A mensagem vinha identificada da seguinte forma: um de Balaró, quer dizer, um habitante de Balaró, um desconhecido. Eu gostaria de encerrar com o escrito desse habitante de Balaró, que passou a ser chamado de árvore Falconi:

Você, árvore que emerge de um pequeno canteiro e se projeta para o alto alimentada pelo sangue das vítimas da máfia e regada pelas lágrimas dos familiares e de todos italianos, leve para o alto as nossas consciências.

WÁLTER FANGANIELLO MAIEROVITCH: À época da realização do evento era Secretário Nacional Antidrogas.

ATUAÇÃO DA CPI DO NARCOTRÁFICO

MORONI TORGAN

O sucesso de uma CPI é o sucesso de uma união; não é o de um só; não é o do Parlamento; é o sucesso da sociedade, porque nunca a CPI teve qualquer sucesso em que não houvesse a participação de membros do Executivo, principalmente por meio da Polícia Federal, membros do Ministério Público, por meio de Procuradores Federais, Ministério Público Estadual e membros do Judiciário – sem o apoio do Judiciário, a CPI não teria feito nada. Tenho tornado público esse apoio sempre que posso. Na verdade, todo o sucesso que temos tido é pequeno perto do que temos de alcançar. É importante que se tenha em mente isso, porque por meio da CPI não chegaremos à solução, mas sim a um embrião que deve ser institucionalizado. E, a partir daí, começaremos uma luta muito firme contra o crime organizado. A CPI é simplesmente um embrião, não mais que isso.

Alguém, um dia, me falou que estávamos começando no Brasil a operação "mãos limpas". Outra pessoa sugeriu que essa operação não fosse "mãos limpas" e sim "mãos dadas". Gostei mais da expressão "mãos dadas", porque penso que é a grande expressão para podermos ter sucesso nessa atuação.

Na verdade, o Seminário diz mais sobre lavagem de dinheiro. Talvez esta seja a questão mais importante para se lutar contra o crime organizado. A sociedade mundial tem-se mostrado impotente para lutar contra a lavagem de dinheiro.

Estive na reunião do Parlamento Latino-Americano no México, agora, no segundo semestre e, lá, debatíamos exatamente o fato de que alguns países têm fechado as portas para a lavagem de dinheiro, enquanto outros continuam com as portas escancaradas. Em um mundo onde a informática toma conta, passa-se com dinheiro por quinze países em menos de meia hora. Talvez até em minutos se façam transferências por vários países. A única forma de termos, efetivamente, um combate na lavagem de dinheiro seria uma conscientização global da necessidade de se lutar contra isso. Para tanto, a sugestão que foi dada por nós, representantes brasileiros no Parlamento Latino-Americano, e acatada por todos os países latino-americanos, é a de que se criasse na ONU um órgão específico contra a lavagem de dinheiro.

Tenho visto, muitas vezes, que essa conscientização não se faz fácil por alguns fatores. O sistema mundial utilizado para a lavagem do dinheiro do narcotráfico – são cálculos da ONU – gira em torno de 650 bilhões de dólares por ano. Na verdade, a lavagem de dinheiro do narcotráfico só perde, em termos de movimento financeiro, para o próprio sistema financeiro. Já ouvi algumas pessoas dizerem que o tráfico de armas seria maior, mas não é, é bem inferior.

A dificuldade que encontramos quando vamos investigar lavagem de dinheiro é que, geralmente, com a lavagem de dinheiro de narcotráfico está a de caixa dois, de corrupção etc., em que as pessoas não querem que aconteça a identificação. Essa é uma conscientização muito difícil de ser feita mundialmente. Claro que pensamos em resolvê-la em nossa terra e, posteriormente, em outros países, mas a aldeia global é uma realidade, não se faz nada estanque no mundo. Hoje, tudo está relacionado: as economias e os sistemas financeiros. Por um lado, seria melhor que não existisse essa relação, porque não se daria o efeito dominó. Quando uma bolsa da Malásia leva um tombo lá, caímos aqui de tão relacionado que todo o sistema está. Esse é um perigo que corremos, de saber se vamos vencer ou não. Essa vitória dependerá da nossa força de vontade e da nossa luta.

Vamos sair do aspecto internacional e chegar ao nacional. Tenho dito que a maior arma do crime organizado é, em primeiro lugar, a união deles. Ninguém mexe com ninguém sem que o resto do crime organizado não se movimente para defendê-lo. As outras duas armas operacionais são o dinheiro e o medo. Basicamente, são estas as armas: a união, o dinheiro e o medo. O crime organizado estabelece-se em cima disso. A partir do momento em que se organizou, automaticamente passou a ter um dispositivo de autodefesa: quem mexe com um indivíduo mexe com o coletivo deles. Conseqüentemente, mobilizam-se para isso.

O medo tem sido uma arma usada e, muitas vezes, justificada com atentados reais à vida. Como vimos, a própria operação "mãos limpas" custou a vida de algumas pessoas, juízes inclusive, que estavam à frente da investigação. É um preço que se tem de pagar se se quer investigar, defender a sociedade.

No que tange ao medo, tivemos uma legislação sancionada pelo Senhor Presidente da República, a Lei de Proteção à Vítima, à Testemunha e ao Réu Colaborador. Essa legislação é fundamental para se enfrentar uma das armas importantes do crime organizado: o medo. Se não tivéssemos essa legislação, não teríamos como enfrentá-lo. Talvez fizéssemos um esquema de proteção para alguém, mas não teríamos incentivo. Muitas vezes, fala-se que, por se tratar de um bandido denunciando a organização, não há como acreditar nele. Na verdade, quem conhece a organização é um bandido. Uma pessoa de bem não conhece como ela fun-
ciona; não sabe quem são os indivíduos que fazem parte dela. No máximo, podem ter um testemunho sobre um fato da organização, saber que o fulano de tal gasta muito dinheiro. Agora, saber da estrutura global da organização, tem de ser alguém de dentro; para ser alguém de dentro, a sociedade precisa ter um poder de convicção.

O primeiro poder de convicção da sociedade é a defesa da vida da pessoa que irá denunciar e dos familiares que estão ao seu redor. Esse é o primeiro poder de convicção, a primeira atitude da sociedade. Ela deve dizer: "se for para o seu lado, uma coisa garantimos: a sua vida e a da sua família". O segundo poder de convicção da sociedade é a negociação do perdão da pena, se for primário, ou de um a dois terços, se for reincidente ou condenado. É o que a lei prevê. Prevê também a posterior colocação da pessoa em um programa alternativo de proteção à testemunha que lhe dê uma qualidade de vida razoável, para ela e para sua família. Claro que tudo isso não está, ainda, funcionando no Brasil igual a um relógio suíço, mas a boa vontade do Ministro da Justiça, do Presidente da República, do Judiciário, do Ministério Público para que dê certo é grande. Penso que é por aí que iremos começar a azeitar a estrutura de proteção à testemunha e ao réu colaborador. Esta, sem dúvida, é a grande arma que temos.

Falei sobre a estrutura que temos, hoje, para vencer a arma do medo. A segunda é a arma do dinheiro. É, neste ponto, que entra o tema do nosso Seminário. Se tivermos uma estrutura adequada para lutarmos contra a lavagem de dinheiro, vamos tirar esse argumento. Temos uma legislação nova e a considero muito boa. Vejo o COAF como um grande instrumento para que possamos, efetivamente, agilizar os procedimentos.

Temos alguns entraves burocráticos a vencer. O COAF fica, muitas vezes, amordaçado por questões burocráticas do Banco Central. O Banco Central tem de se abrir um pouco nessas questões burocráticas. Há uma interpretação de que se contas suspeitas forem passadas para o COAF... Inclusive mencionamos essa questão ao Presidente que ficou de analisá-la para que possamos evoluir, se for preciso até de forma legal. Entendo que o COAF e o Banco Central são órgãos do Ministério da Fazenda. Não há quebra de sigilo quando órgãos técnicos do mesmo Ministério responsável pela condução do Sistema Financeiro estejam apreciando a matéria. Haveria quebra de sigilo no momento em que saísse desses órgãos técnicos. Aí, sim, precisaria de autorização judicial neste sentido. Acredito que enquanto dentro da tecnicidade do Ministério da Fazenda, do mesmo órgão, não há qualquer quebra de sigilo, mesmo porque os funcionários do COAF estão com a mesma responsabilidade dos funcionários do Banco Central em mantê-lo. Não sou contra o sigilo, absolutamente, nos termos financeiros. Temos de, inclusive, mantê-lo até para atividades econômicas. Penso que homens públicos não deveriam ter sigilo. Deveríamos ter sigilo aberto, se somos homens públicos, eleitos, ou coisa assim, mas esse é um pensamento meu.

Esses entraves burocráticos deixando de existir, tenho uma esperança muito grande no COAF. Penso que ele pode ser um bom instrumento da sociedade. Não é um instrumento de CPI, de fulano ou de beltrano; é um instrumento que pode ser muito bem utilizado pelo Poder Judiciário. Tenho falado com muitos juízes e penso que uma grande frustração nessa história do crime organizado é não se chegar aos seus verdadeiros financistas. É uma frustração, inclusive, para muitos juízes com os quais tenho conversado, que afirmam: "Mas só chegamos aqui no meio, a gente só chega no intermediário, faltam instrumentos legais para se chegar mais para cima". E esse setor, de intermediário para baixo, é praticamente descartável. Há uma reposição natural. A sociedade não ganha muito se prender vários traficantes de esquina, não prendendo o chefe deles. Para cada traficante de esquina existem outros cinco ou seis na fila também querendo sê-lo. Então, não há muita vantagem. O narcotráfico simplesmente descarta esse pessoal. Um exemplo interessante é o do Rio de Janeiro, onde sempre se chegou aos "Escadinhas", aos "Uês", aos caras que estão vivendo no morro e que todo mundo sabe que não são os chefes das organizações.

A CPI do narcotráfico deu uma grande contribuição ao país. Penso ser importante dizer com muita clareza como se encontrava o país, qual era o seu perfil. Na verdade, tínhamos a área de investigação bastante dominada por verbas internacionais, as quais praticamente dirigem a operacionalidade daquilo que querem. Só para se ter uma idéia – não tenho nada contra os Estados Unidos, até fiz cursos lá, acho aquele povo espetacular –, os americanos cuidam muito deles mesmos e sempre botam em segundo plano os outros. Não posso dizer que eles estão errados, mas esse povo faz com os outros povos exatamente o contrário. Em todos os lugares onde os Estados Unidos atuaram auxiliando, o consumo interno de droga tem aumentado. É um negócio interessante. Enquanto as rotas internacionais diminuem, a rota nacional aumenta. Assim aconteceu com a Venezuela com a Argentina e o Paraguai. Na reunião do Parlamento Latino-Americano constatou-se isso: países que eram apenas rota, eram apenas linhas, passaram a ser mercado. E a mesma coisa aconteceu no Brasil. Agora, o que acontece? Gastamos uma fortuna para manter as estruturas institucionais brasileiras, pegamos 2, 3 milhões de dólares e direcionamos a ação operacional em cima dessas verbas. Tenho certeza de que essa idéia irá ser refeita para que priorizemos a atuação nacional e deixemos em segundo plano as rotas internacionais. Não que o país não deva batalhar nas rotas internacionais; deve, mas com uma união de todos os países. A primeira preocupação brasileira, contudo, tem de ser as rotas nacionais. Tanto que cresceu no Brasil uma estrutura de crime nacional em detrimento de várias quadrilhas internacionais que foram presas. Nesse ponto o trabalho da CPI foi importante. Ela conscientizou a nação de que existe um crime organizado atuando dentro do Brasil. Não está ainda no mesmo nível da "Camorra" ou da "Cosa Nostra" italiana, mas existe.

Depois da operação "mãos limpas", na Itália, a violência diminuiu e a qualidade de vida do povo aumentou. Até o sistema financeiro melhorou. A Itália hoje possui um dos melhores padrões de vida da Europa e do mundo. Isso é importante. Essa mentalidade do combate à violência, combatendo não apenas a comum, mas principalmente a violência no ápice da pirâmide, é fundamental. Enquanto não desarticularmos o ápice da pirâmide, a base continuará sendo renovada e a violência continuará sendo estimulada.

Temos muitas teorias que colocam a pobreza como fator estimulador da violência. Não digo que não seja, mas, certamente, não é o principal. O fator preponderante decisivo de estímulo à violência é a impunidade. Enquanto o bandido da base da pirâmide vir que o chefe dele faz tudo e não lhe acontece nada, ele continuará feliz. Quando se desarticulou aquela quadrilha no Acre, por exemplo, a notícia que tenho do Governador é a de que não houve mais crime de quadrilha no Estado. Os crimes que, hoje, estão acontecendo lá são os comuns. Não houve mais aqueles assassinatos encomendados.

No Maranhão, o roubo de carga caiu em 90% com a investigação que foi feita. A violência também caiu a índices excepcionais. Em Campinas, que é um grande problema institucional, com a ação da CPI, caiu em 70% o roubo de cargas. Conseqüentemente, o valor da droga está extrapolando todos os índices de mercado anteriores, o que é bom. Tomara que fique mais caro para que as pessoas não venham a se contaminar com esse vírus.

Então, o primeiro fato importante que ficou foi a noção de que o Brasil precisa se organizar para enfrentar o crime organizado interno. Essa é a nossa principal bandeira. Depois, partiremos para o enfrentamento do crime organizado internacional. Essa mudança de mentalidade investigativa é fundamental para que comecemos a superar o problema.

Outra dificuldade relaciona-se aos índices. Devemos fazer programas que nos proporcionem uma idéia real do número de viciados. Ninguém sabe quantos viciados temos. Sabemos que existem muitos, mas saber o número certo é fundamental. Estamos diante de uma epidemia e não temos dados concretos. Sobre todas as epidemias temos dados concretos, seja de dengue ou de qualquer outra doença, em cima dos quais planeja-se um trabalho para restringir sua ação. No caso da droga, não sabemos quase nada. As poucas pesquisas existentes sobre o assunto têm um nível de exatidão pequeno, elas simplesmente afirmam que o número de viciados está crescendo. Essas pesquisas são feitas por amostragem, o que não nos dá uma dimensão real do problema das drogas, não abordam caso a caso, o que dificulta o enfrentamento da questão. Nunca vi pesquisa feita por amostragem no caso de dengue, cólera ou outra doença. Nesses casos, as pesquisas dizem o número certo de pessoas. O exército de traficantes é impressionante.

Gostaria de tratar também da importância da união. Em primeiro lugar, a CPI não irá resolver praticamente nada. Importante que tenhamos isso em mente. A CPI deve ser o elo entre as atividades institucionais. Se ela conseguir ser esse elo, terá sido benéfica. Gostaria também de me referir à união do crime organizado e afirmar que para enfrentá-la devemos nos unir também, pois, caso contrário, no futuro, a sociedade será refém do crime organizado. Isso já vem acontecendo na Colômbia e em outros lugares e irá acontecer no Brasil se não estivermos preparados. Esse trabalho da CPI é um embrião cheio de defeitos, que podem ser notados em qualquer de suas sessões. Os defeitos acontecem; existem no Legislativo, no Executivo, no Judiciário e em todas atividades humanas e, obviamente, também na CPI. Os deputados que a compõem são professores, médicos, padres, pastores, enfim, na maioria são leigos. Os delegados federais e procuradores têm uma visão mais técnica sobre o assunto. Os deputados leigos estão acostumados aos embates legislativos, que são acalorados, vibrantes, nos quais se cometem exageros e excessos. Não devemos nos ater a esses erros. A CPI nos oferece a possibilidade de trabalharmos de mãos dadas. Ela não tem um criador, nasceu da sociedade, que espera que nela os Poderes estejam unidos. Se o Legislativo, o Executivo ou o Judiciário pensam que podem lutar sozinhos contra o crime organizado, estão sendo ingênuos ou coniventes com ele. Devemos conscientizar-nos da necessidade dessa união. Devemos tentar nos consertar internamente, aceitar as críticas, mas não as tornar a coisa mais importante. A União entre o Executivo, o Judiciário e o Legislativo é fundamental. Existem pessoas dispostas a colaborar a qualquer preço. Vi isto no Acre. Quando lá a CPI chegou, o Estado, com medo, fechou suas portas para ela. No entanto, depois do segundo dia de atuação da Comissão, muitas pessoas lá estavam para depor, mesmo aquelas pessoas anteriormente incrédulas. Nossa população mostrou não ter medo de enfrentar nenhuma situação, desde que seu sacrifício seja de alguma valia para as gerações futuras. Se esta garantia for assegurada, poderemos contar com a colaboração de muitas pessoas da sociedade. Sei também que nos três Poderes existe infiltração, tentativa de infiltração, mas a grande maioria das pessoas que compõem esses Poderes são pessoas de bem, pessoas dispostas. Estamos vivendo um momento importante em nosso país. Somos quintal dos maiores traficantes de droga do mundo. Eles são nossos vizinhos e, se não tomarmos uma atitude séria em relação a este problema, seremos reféns do crime organizado. Não quero acreditar nesta possibilidade, pois sei que no Judiciário, no Ministério Público, nas Polícias, no Executivo e no Legislativo temos homens e mulheres de bem, dispostos a darem suas vidas se acreditarem que isto vale a pena. Acredito que a causa vale a pena e acredito na operação "mãos dadas": darmos as mãos para vencermos o crime organizado e não deixarmos que nossos filhos sejam reféns dele.

MORONI TORGAN: Deputado Federal, Relator da CPI do Narcotráfico.

SEGURANÇA INSTITUCIONAL EM FACE DO NARCOTRÁFICO E A LEI DE LAVAGEM DE DINHEIRO

ALBERTO CARDOSO

Em 1982, tive a oportunidade de, estando no Uruguai para cursar a Escola de Estado-Maior, fazer um curso de prospectiva na Universidade do Uruguai. Um dos professores, argentino – mais um homem do mundo do que argentino –, alertou-nos na primeira aula que àquela época, em que um satélite artificial dava a volta ao mundo em noventa minutos, em que se movimentava qualquer fluxo financeiro de Nova Iorque a Hong Kong em segundos – dizia ele – estávamos assistindo a uma "internacionalização" – foi essa a expressão – das comunicações e, em conseqüência, da economia e que estávamos correndo um grande risco de perder o controle da atividade financeira internacional. Isso ele dizia em 1982.

Hoje vemos que talvez ele não estivesse tendo nenhuma premonição. Tinha apresentado uma idéia que lhe havia surgido de grandes elaborações de matrizes prospectivas e não uma idéia tirada ao acaso, nem uma preocupação apenas pela observação e pelo empirismo.

Estou aqui para tratar do tema "lavagem de dinheiro", que tem muito, ou quase tudo, a ver com aquilo que o professor falou em 1982.

O Gabinete de Segurança Institucional teve a Agência Brasileira de Inteligência recentemente aprovada pelo Congresso; a Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, que é Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional, portanto, um colegiado de Estado e da Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional; o Colegiado de Governo, uma Subchefia Militar, que faz as vezes da antiga Casa Militar, que diminuiu de nível dada a criação do Ministério da Defesa, e a Secretaria Nacional Antidrogas – Senad, chefiada pelo excepcional juiz Walter Maierovitch.

É nessa condição, portanto, que estou aqui para fazer uma abordagem a respeito do combate ao crime que depende da lavagem de dinheiro para sobreviver. Temos uma grande preocupação em combater a lavagem de dinheiro, mas não podemos nos esquecer de combater aquilo que leva à lavagem de dinheiro – o crime. Para sobreviver, o crime depende, fundamentalmente, da lavagem do dinheiro.

O juiz Maierovitch, quando assumiu a Senad, na missão de coordenação das atividades de combate às drogas na área da repressão, definiu que o alvo estratégico era o topo da pirâmide: o crime organizado. O nível de varejo não interessa. Foi muito bem destacado pelo deputado: prende-se um traficante da base da pirâmide hoje, amanhã estarão dez no lugar daquele que foi preso. O nível intermediário ainda está sob o enfoque estritamente policial, mas aquele nível lá do alto, o capitalista da droga, aquele que dá o oxigênio para o crime se alimentar, tem de ser extinto, combatido sem tréguas, porque sem combatê-lo não se irá obter nenhum êxito no restante do combate às drogas no Brasil. O exemplo é o que vivemos todos esses anos: tivemos sempre um combate policial muito eficaz, muito bem feito, e o crime continua crescendo no Brasil não apenas na parte em que o país se transforma em mercado, mas crescendo o crime em si mesmo. Cada vez mais, à medida que cresce o mercado brasileiro, cresce o poder de financiamento desse crime por parte de brasileiros, e não apenas de capitalistas estrangeiros da droga.

Então, esse é o alvo estratégico da Senad, no que ela faz de coordenação na atividade de repressão. Ela faz isso de uma forma secundária, não sendo protagonista. O protagonista em todo esse combate ao financiador da droga tem de ser o COAF. É com ele que temos de unir nossos esforços. A Senad vem tentando facilitar a união de esforços em torno do COAF.

Tão logo o Presidente da República definiu que a Senad seria criada e ficaria na antiga Casa Militar, o juiz Maierovitch e eu, procurando dar exemplo ao nosso pessoal, abrimos absolutamente o nosso sigilo. Não temos nenhum sigilo: de correspondência, telefônico, bancário, nada. Isto é também uma forma de a própria pessoa que trabalha nessa área se proteger; ter seu sigilo aberto reforça suas resistências, as suas próprias imunidades, contra as tentações da corrupção.

Um outro tópico citado foi o apoio externo. Esse apoio em dinheiro, externo, ao combate às drogas tem de ser muito bem administrado para que não se transforme, o país apoiado, em um tanque de contenção das drogas; para que o fluxo não seja interrompido dentro das nossas fronteiras, e sim, que seja interrompido fora delas. Inclusive, no primeiro encontro que tivemos, o general Macafra e eu, ele perguntou-me o que eu precisava em termos de apoio para tocar adiante a Senad. Respondi, com muita veemência, que, antes de mais nada, não precisávamos de dinheiro, mas sim de apoio internacional, cursos de preparação de pessoal, trocas de informações e muitas outras coisas. Não precisamos de dinheiro, porque ele cria, no apoiado, uma dependência às estratégias de quem o apóia.

Em relação às pesquisas, a Senad está patrocinando o Cebrid a realizar pesquisas sobre número de dependentes de drogas no Brasil. Essa pesquisa não está sendo feita em todo o Brasil, infelizmente, porque ela custa muito dinheiro. Por isso, está sendo feita em apenas doze capitais. Reforço que enquanto não se unirem os esforços no combate às drogas, estaremos fazendo o jogo de quem, sem gastar um tostão, fica satisfeito vendo brigas corporativas nas disputas de quem irá combater o narcotráfico no Brasil.

O Brasil tem presenciado uma escalada preocupante nos índices de criminalidade e violência. De acordo com pesquisas recentes, a maior parte dos crimes violentos nos grandes centros urbanos é cometida sob efeito de drogas ou tem como móvel a disputa pela posse, comércio ou uso de entorpecentes. Temos constatado, com efeito, que o narcotráfico é hoje matriz de quase todos os crimes violentos e núcleo em torno do qual orbitam sistemas delinqüenciais cada vez mais complexos, estabelecidos para a prática de atividades delituosas correlatas, como o tráfico de reagentes químicos, o contrabando e o tráfico de armas de fogo, o roubo e a receptação de cargas, o tráfico e a exploração de mulheres, a pornografia, o assalto a bancos, o seqüestro e a extorsão, a pirataria de patentes, o contrabando de manufaturados, e assim por diante. Permeando essas e outras formas de ilícito: a lavagem de dinheiro.

É possível afirmar que a atividade criminosa em nosso país já dispõe de modus operandi, de estrutura empresarial e infiltra-se no poder político e econômico, buscando o controle social em regiões de seu interesse. Assim como ocorre em outros países, só consegue avançar com o apoio de uma rede institucional que lhe proporcione proteção e impunidade. Daí a infiltração, a corrupção e a cooptação de agentes do poder público. Tenho
observado, pelos relatórios que recebo diariamente da ABIN, que muitas das grandes organizações criminosas transnacionais têm interesses e presença no país. Há registros de autuação de pessoas suspeitas de ligação com grupos criminosos libaneses, coreanos, nigerianos e russos, e com as máfias italianas, sindicatos japoneses do crime, tríades chinesa, cartéis da droga colombianos e firmas peruanas. Em paralelo, observa-se crescente sofisticação das organizações criminosas nacionais, algumas atingindo estágio que pode ser qualificado como de pré-mafioso. Há maior integração entre as organizações e a internacionalização das atividades ilícitas. Contribuem para isso a vizinhança geográfica com países produtores de drogas da América do Sul e as grandes facilidades para o tráfico, através dessas extensas e desabitadas fronteiras, com rios de penetração e boa infra-estrutura viária, o que, por outro lado, cria dificuldades para o exercício de ações de fiscalização e controle. Em conseqüência, o Brasil está passando rapidamente da condição de país de trânsito da droga, que demanda os grandes mercados dos Estados Unidos e da Europa, para país consumidor. Na Amazônia ocidental estão surgindo grupos especializados em transporte de drogas por via aérea ou hidroviária, recebendo pelo serviço uma parcela da cocaína transportada. Com essa droga obtida com regularidade, constróem e expandem seus próprios mercados nos centros urbanos ao longo das rotas de tráfico, pluralizando suas atividades criminosas, corrompendo, coagindo e, assim, ampliando o império do crime pela associação com grupos criminosos de outras regiões do país, pela divisão de trabalho ou mesmo terceirização. O mesmo tem-se verificado na fronteira oeste com a Bolívia, de onde provém grande parte da cocaína que serve o mercado da Região Sudeste; e também com o Paraguai, onde existe fluído tráfico de maconha, que compete com vantagem com a produzida no Nordeste, contrabando de manufaturados e de armas de fogo.

Esse quadro conduz, em alguns pontos do país, ao início de um processo de criação de estados paralelos, onde o poder público perde espaço para a criminalidade organizada. Fazer frente à ameaça do crime organizado pareceria façanha inútil, não fosse a determinação que se observa nos três poderes do Estado brasileiro e na sociedade, e a existência de pontos de vulnerabilidade na atividade criminosa. Nesse sentido, sabemos que as estruturas criminosas têm deficiências e que os esquemas podem ser desmascarados, principalmente no momento de legalizar os ativos obtidos de forma ilícita. De fato, o dinheiro dito "sujo" tem de passar por algum mecanismo financeiro para ser lavado: uma operação cambial, um depósito bancário, uma apólice de seguro, a aquisição de um bem ou propriedade, uma transferência de jogador de futebol. Como se sabe, a maioria dos esquemas criminosos opera por meio de contas bancárias ditas "fantasmas", sob nomes fictícios, ou por intermédio da figura que ficou conhecida como "laranja".

Este momento da lavagem do dinheiro é o momento de agir com rigor para desarticular essas organizações criminosas. Com as medidas que a comunidade internacional e o Brasil em particular vêm adotando para prevenir e reprimir crimes financeiros, os esquemas reagem, tornando-se mais sofisticados, exigindo crescente acuidade por parte dos órgãos e das instituições encarregados de combatê-los. Sob o enfoque tanto de cidadão e servidor do Estado brasileiro como, em particular, momentaneamente, de chefe do Gabinete de Segurança Institucional, os temas tráfico de drogas, lavagem de dinheiro e crimes conexos adquirem especial relevância. Seja como Presidente do Conselho Nacional de Antidrogas, órgão criado pelo Presidente da República juntamente com a Senad e o Sistema Nacional Antidrogas, seja por presidir a Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional, colegiado de assessoramento direto ao Presidente da República para questões de alto interesse nacional, entre elas a formulação e acompanhamento da execução da política nacional antidrogas, seja como responsável pelo órgão de inteligência da Presidência da República, a ABIN, a qual tem como prioridade, entre outras, a coleta e a busca de dados sobre esses assuntos, posso testemunhar que o governo brasileiro tem atuado de maneira decidida, visando conquistar e manter a iniciativa estratégica na luta contra o tráfico de drogas, a lavagem de dinheiro e outras formas de crime.

A estratégia governamental para o tratamento dessa questão apóia-se nos seguintes pontos capitais: aperfeiçoamento permanente das instituições, cooperação entre os órgãos nacionais competentes, cooperação internacional, modernização dos instrumentos legais e, por último, mas diria eu o mais importante de todos, a participação da sociedade.

Em relação ao aperfeiçoamento das instituições, destaco o esforço no objetivo de centralizar e dar unidade ao combate às drogas ilegais no país. Essa vontade política resultou, como já disse, na criação da Senad, repito, para coordenar, controlar, fiscalizar, atuar em atividades de prevenção, recuperação e tratamentos de dependentes químicos e de repressão ao tráfico e ao uso de drogas.

Órgão executivo do Sistema Nacional Antidrogas, a Senad, realizou, nesta cidade de Brasília, o primeiro Fórum Nacional Antidrogas, do qual participaram perto de dois mil especialistas e interessados no tema, representando todos os segmentos da sociedade e todos os estados do País. Nesta ocasião, discutiu-se o problema ampla e intensamente, fornecendo importantes subsídios para a formulação da política e da estratégia nacional antidrogas, que estão em fase de ultimação e, que justamente, foram elaboradas com cooperação do Fórum Internacional e de diversos fóruns estaduais, de maneira que não tenhamos uma política nacional antidrogas, que não seja consentânea com a realidade brasileira, feita apenas entre quatro paredes.

Em paralelo, foram lançadas, com sucesso, campanhas destinadas a mobilizar a população para ações preventivas, como os diversos concursos de dramaturgia, de vídeo, de cartazes e diversas publicações. Além disso, programas de teleensino para formar monitores, convênios com estados da Federação e acordos com países americanos, europeus e organismos multilaterais visando a troca de experiências e apoio internacional. Na área da repressão, foi lançado o programa de força-tarefa do Sistema Nacional Antidrogas e, dentre outras iniciativas, destaco a tutela cautelar de bens apreendidos a narcotraficantes, o que torna mais ágeis os procedimentos com relação à alienação de propriedades e bens.

No que se refere à cooperação entre os órgãos nacionais envolvidos na questão, igualmente se verificam importantes avanços. A CPI do narcotráfico da Câmara dos Deputados vem realizando notável trabalho, por todos reconhecido, recebendo para isso integral apoio do governo federal, por intermédio da Polícia Federal e de agentes de inteligência que, desde o primeiro momento, cooperam com a CPI. Neste ponto, quero frisar algo muito importante, concernente à ação das agências governamentais na prevenção e repressão aos ilícitos: a busca permanente da integração de esforços e da cooperação irrestrita, a superação da nefasta competição burocrática e corporativa e, igualmente, o esforço para a superação do sigilismo, neologismo cunhado pela incansável presidente do COAF, doutora Adrienne Senna. Graças ao descortino e a uma adequada percepção das ameaças, plenamente compartilhada pelos mais altos escalões dos três Poderes da República, dispõe, hoje, o Brasil de um conjunto de leis específicas para o enfrentamento das atividades criminosas, considerado bastante avançado. Esse rol inclui a lei de controle de produtos químicos passíveis de utilização no processamento de drogas, de 1994, e tem seu ponto alto na lei que estabelece que lavagem de dinheiro é crime no Brasil, uma lei de março de 1998. Além disso, inova ao inverter o ônus da prova, cabendo ao acusado da prática de irregularidades provar a licitude da origem de seus bens. Importante passo, igualmente, foi a criação do COAF como órgão de deliberação e investigação de inteligência financeira. Outros avanços dignos de registro inclui a lei de proteção à testemunha, já citada, a mencionada tutela cautelar de bens apreendidos a narcotraficantes, bem como o esforço para renovar a legislação referente ao controle de armas de fogo.

Penso, entretanto, que se deve perseverar na modernização da legislação, atualizando a lei penal e adotando medidas anticrime internacionalmente bem-sucedidas, a maioria no pleno espírito da Convenção de Viena de 1988, a qual o Brasil ratificou em 1991. Ainda não incorporamos, por exemplo, o instituto da entrega controlada das drogas e a infiltração de agentes de inteligência ou de polícia especializada em organizações criminosas. Grande parte dos crimes praticados no país transcende o estabelecido no art. 288 do Código Penal, que há quase 60 anos tipificou quadrilha ou bando, o que recomenda estudos no sentido de diferenciar e agravar o crime praticado por organização criminosa que visa, inclusive, ao controle social.

O último ponto da estratégia governamental, o mais importante, refere-se à participação da sociedade no enfrentamento da questão das drogas e outras formas de crime.

A propósito, o Presidente da República, preocupado com a extensão da presença do crime organizado, exortou a uma grande mobilização da população com o intuito de criar uma frente de resistência à violência e à criminalidade. Criar um caldo de cultura, de repulsa, de basta, popular. O silêncio é também uma forma de conivência e torna-se obstáculo para o combate ao crime. Nesse sentido, há de se denunciar o fato delituoso presenciado. O preço da não-participação é a impunidade dos criminosos e a crescente contaminação da sociedade.

Por conseguinte, a ação deve situar-se no campo da mobilização da sociedade, com base em campanhas de sensibilização e prevenção, atendendo ao princípio constitucional que remete o tema à responsabilidade de todos, e também no trabalho de organizações não-governamentais como parceiras do poder público. O crime que depende da lavagem de dinheiro para sobreviver é transnacional e é organizado. Assim sendo, não mais constitui-se em mero problema de natureza policial, trata-se, em verdade, de séria ameaça à sociedade, aos indivíduos, aos valores democráticos e à própria soberania nacional e, portanto, concerne a todos.

A resposta brasileira a esse desafio crescente, o crime da lavagem, no mundo pós-guerra fria e de relações globalizadas, deve contar necessariamente com a célula fundamental da sociedade – a família – e com sua instituição mais importante – a escola.

Precisamos, pois – Executivo, Congresso Nacional, Poder Judiciário, Ministério Público e demais instituições –, propiciar condições para fortalecer a resistência da família e da escola, o que é básico para a vitória contra as drogas e outras formas de crime.

GENERAL ALBERTO CARDOSO: Ministro-Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República.

COOPERAÇÃO INTERNACIONAL NO COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO

ELIZABETH SUSSEKIND

Antes de passar às informações a respeito do que os poderes públicos deste país estão fazendo na área internacional, como tem sido o acompanhamento nesta área, especialmente, centralizado, no caso, no Ministério da Justiça, gostaria de, brevemente, detalhar o que o Ministério da Justiça vem fazendo nos últimos quatro meses, quando o Ministro José Carlos Dias assumiu o cargo.

A nossa preocupação tem sido, antes de mais nada, a criminalidade organizada, até porque ela também está preocupada conosco, e à medida que se sofisticou, durante décadas, conseguindo terreno, enraizando-se na nossa cultura, tornando-se banal e acessível, a criminalidade tem penetrado nos poderes públicos, e tem, por isso, conseguido grande eficácia.

Hoje em dia as pessoas acordam e dizem: "Isso existe?" "Mas como chegamos a isso?" Chegamos a isso porque ficamos um bom tempo muito mais preocupados com a criminalidade de pequeno porte, chamada criminalidade de rua.
O mais que conseguimos foi, no final da década de 1970, tomar conhecimento da criminalidade econômica, chamada "criminalidade do colarinho branco", e hoje chamada apenas "criminalidade do colarinho", que tem grande nível de organização, mas é infinitamente menor, e é apenas um primeiro degrau para esse tipo de criminalidade, que, por meio de corrupção, de poder político, de poder local, penetrou nas instituições desse país. Pior do que todo o mais, penetrou na consciência das pessoas, a ponto de se tornar normal, banalizada.

Reagimos pouco, chegamos a um ponto em que reagimos pouco. Aceitávamos como se fosse para ser assim mesmo. O governo federal, nos últimos anos, tem dado profunda guinada; isso é visível para todas as pessoas que trabalham nessa área, é visível internacionalmente – em todos os foros de que temos participado as pessoas fazem várias perguntas a respeito.

Hoje temos lei, temos o COAF, temos a Lei de Lavagem de Dinheiro, temos a Lei de Proteção a Testemunhas, temos mecanismos que antes não tínhamos. Não contávamos com mecanismos e, sim, com extrema boa vontade de incontáveis autoridades e com a revolta de pequenos setores, mas não contávamos com meios para combater isso. Ainda estamos longe de conseguir efeitos definitivos, talvez nunca o consigamos. O que está ocorrendo no Brasil em termos de penetração da criminalidade está ocorrendo em outros países, embora essa comoção toda, essa união de sociedade civil e de Estado não esteja acontecendo – o que é muito saudável – na maior parte dos países. O Ministério da Justiça está montando um plano de segurança pública, cuja preocupação básica é a criminalidade organizada, mas não se detém nisso, prevê toda uma assistência, reaparelhamento de polícia, treinamento, está em permanente contato e dando grande apoio à Polícia Federal; está montando um plano na área da prevenção ao delito, especialmente, o delito já punido, dentro das penitenciárias, para que os delinqüentes não saiam piores, não fiquem ocupando vagas desnecessariamente se podem gozar de outros benefícios da própria lei; está ampliando seu leque de legislação, e está montando, também, um sistema delicado de dados.

Temos uma carência muito grande, neste país, de dados confiáveis, e quando o conseguimos são dados de um bairro, de um cidade, mas não temos uma interação.

O Ministério da Justiça está apoiando alguns projetos da Polícia Federal, como o Sistema Nacional de Armas e o ENIC, sistemas que vão possibilitar, de qualquer área do país, às polícias e a outras autoridades envolvidas, inclusive o próprio Judiciário, dispor de informações em tempo imediato, de modo a tornar mais eficaz o seu próprio trabalho.

Somos, também, encarregados de implementar o projeto de proteção a testemunhas, que, pela premência da realidade, acabou se transformando em dois projetos. Tínhamos um projeto que já funcionava com o apoio do Ministério da Justiça em sete estados, no qual ocultávamos vítimas e testemunhas de violência, de casos de extrema periculosidade, e os ocultávamos nas redes solidárias de pessoas comuns – essas pessoas ficam em colégios, conventos, escolas e em casas de pessoas. Agora, com essa última necessidade de proteção a pessoas envolvidas com criminalidade, essas pessoas estão presas, não podemos ocultá-las na casa de ninguém, não poderíamos submeter nenhuma escola ou convento a isso, com o que nem o Judiciário concordaria; essas pessoas estão presas em celas especiais, sob proteção da Polícia Federal, mas causando grandes problemas ao sistema penitenciário, que já é saturado. Portanto, estamos solicitando recursos para a construção de Penitenciárias Federais, onde essas pessoas ficarão alocadas e sempre protegidas.

É de grande interesse proteger essas pessoas que são colaboradoras, que só entram em âmbito de projeto na condição de colaboradoras, sabendo que estão facilitando, e, em contrapartida, ser-lhe-á dada proteção, pois estão colaborando para elucidação de casos, para elucidação de redes, para que sejam apanhados os responsáveis, enfim, criminalidade de maior porte; não estamos interessados, prioritariamente, na criminalidade menor, pois esta a Constituição remete aos estados, que são munidos de polícias, que têm secretarias de segurança, secretarias de justiça e todo um aparato.

Os estados só têm maior dificuldade em lidar com essa criminalidade menor ou com a intermediária porque a grande criminalidade protege. Essa pequena criminalidade acaba sendo protegida por ser a rede distribuidora da grande criminalidade.

O Ministro também, há cerca de duas semanas, montou um núcleo especial de combate à impunidade – que nesse momento está em Campinas, formado por procuradores federais, pelo COAF, pela Receita Federal, pelo Banco Central, pela Polícia Federal –, cujo objetivo é o de dar continuidade às investigações levantadas neste país, sejam elas pelas CPI’s ou pelo Judiciário de um modo geral: Ministério Público.

Portanto, a idéia é a de dar continuidade, dar instrumento às pessoas que estão ligadas ao Direito, ao Banco Central, à Receita para que, com isso, nós consigamos agilizar todo o processo.

Dessa maneira, estou querendo demonstrar que os poderes públicos, que o governo federal, estão totalmente seduzidos pela necessidade peremptória – como já foi dito aqui por todo o mundo, e tenho a certeza de que continuará sendo dito – de interação entre os órgãos. De forma alguma vamos avançar se não estivermos inteirados. Inteirados a cada nível, desde um Ministério, internamente, inclusive entre Ministérios, demais órgãos e com os governos estaduais.

Vejo, pela primeira vez, vários governadores – que, ao contrário do que se fazia anteriormente, tinham ojeriza a uma suposta intervenção, a algo que parecesse intervenção do governo federal em seus estados – pedindo-nos apoio. Hoje mesmo recebi um do Espírito Santo pedindo apoio da Polícia Federal para um caso muito sério de seqüestro. Diariamente temos recebido esses pedidos: são forças-tarefas e pedidos que não significam, necessariamente, recursos. O recurso nem sempre é o principal na área internacional, e nem na área doméstica.

Portanto, enquanto não tivermos uma interação muito séria, vamos jogar fora o dinheiro público, o nosso tempo e vamos prestar contas à sociedade de um trabalho de pior qualidade.

Quero também ressaltar que é absolutamente necessário, ainda que estejamos falando do acordo que está sendo celebrado em Viena, é absolutamente imprescindível que se controle a questão da criminalidade organizada também sob uma ótica de mercado. E para esse controle, sob uma ótica de mercado, estamos tratando de consumo, de toda uma série de campanhas de forma séria, científica e isenta dentro das escolas. Ou seja, a questão deve estar presente em matérias de universidade, no treinamento de qualquer tipo de polícia, porque o tráfico de drogas veio para ficar e nós viemos para combatê-lo. Vamos passar toda a nossa vida combatendo-o e não teremos terminado. E ele também terá as suas baixas.

A idéia é a de que o coloquemos sob extremo controle, ao ponto de ele não dizimar tantas vítimas, não causar tanta destruição das nossas instituições. Da mesma forma que um pedaço da Colômbia já virou território livre do tráfico da guerrilha, porque teve de ser cedido numa barganha, isso também pode ocorrer conosco. E mesmo que não ocorra de uma forma territorial específica, vai ocorrendo por dentro das instituições, a ponto de não haver mais instituição dentro de um estado, como exemplo típico, o Acre, onde não há mais a quem reclamar. Só se telefonar para Roma e reclamar para o Papa, porque dentro daquele estado não há mais a quem reclamar. Você vai corrompendo, vai amedrontando, vai ameaçando, vai colocando sob suspeita e depois não tem Ministério Público para pedir ao juiz, não há como! A ponto de os presos da Casa Hidelbrando terem tido que receber uma guarda eficaz aqui no Distrito Federal dentro do sistema de Polícia Federal e da Secretaria de Segurança.

Concordo também muitíssimo com os pontos abordados pelo general Cardoso como sendo os pontos sobre os quais nós temos de nos deter nos próximos anos se queremos controlar essa área: o aperfeiçoamento das instituições, que têm de se aperfeiçoar e – é muito difícil até dizer isso – de abdicar, de reformular as suas interpretações sobre alguns dispositivos ou não se conseguirá trabalhar. Alguma coisa tem de ser feita, alguma prioridade maior tem de ser argüida, a ponto de nós abdicarmos de uma parte dos nossos direitos.

Um exemplo: O direito que têm os advogados de visitar os seus constituintes e de não serem revistados.

Conheço alguns presos, chamados de médio porte, ou até de alto porte, dentro do estado do Rio de Janeiro, que têm vinte advogados. Por quê? Porque eles dominam o narcotráfico mesmo estando dentro das penitenciárias; e isso está em todas as páginas de jornais.

Isso é um absurdo! E por quê? Porque ele tem um telefone celular. E muitas vezes quem leva é um dos seus vinte advogados. As informações correm por intermédio dos seus vinte advogados. E quem não tem vinte, tem dois, três, cinco.

Já expus essa minha idéia, que considero muito delicada e que deve, sim, ser discutida, porque para isso estamos numa sociedade democrática, que já foi muito censurada por isso, porquanto as pessoas acham que é um direito constitucional e que a OAB jamais vai permitir..., etc.

É a mesma coisa dos filmes, da ojeriza à palavra censura, e a distinção entre censura de idéias e de imagens, absolutamente agressivas e inconvenientes em qualquer horário e que estão alimentando os nossos jovens. Uma coisa é censura de idéias e outra é a censura dos enlatados, do lixo que todos os dias colocamos para dentro de casa, para que o mercado cinematográfico dos Estados Unidos, por exemplo, progrida da maneira como progride.

Certamente a área das instituições terá de ser revista, o que é doloroso para um povo que passou por dificuldades e conseguiu, por meio de Constituição, uma série de liberdades que ainda não estavam previstas nos diplomas anteriores. Isso é real, e é o que se tem de fazer.

Na Inglaterra há câmeras na rua e as pessoas reclamam. As pessoas dizem: "eu não gostaria de ser vigiado – talvez estivesse com um amante... – eu acho que é uma violação da minha privacidade". É uma violação da sua privacidade sim, mas ela ocorre em prol de um objetivo maior. E após algum tempo, quando se procede a uma pesquisa, constataremos que diminuiu-se a delinqüência, diminuíram-se os atos de vandalismo.

Não são só as instituições, não é só a legislação, não são só as polícias e os meios de comunicação e os meios de controle da criminalidade que têm de ser aperfeiçoados, a sociedade é que vai ter de se reciclar e talvez até demandar isso dos próprios legisladores. Talvez seja essa a única possibilidade de entrar sem ser entendido como uma afronta à Constituição. Acredito que precisamos de mais informações, de planejamento para obter controle. O Brasil ainda carece de falta de informação; sem um mapa do que existe não temos como atuar sobre ele, tanto em nível estadual como em nível federal. Precisamos de maior controle das armas – e o Brasil está muito empenhado nessa questão e está lutando fortemente tanto dentro do País quanto fora, para se aperfeiçoar essa área. Precisamos controlar a corrupção, custe isso o que custar, e, na área internacional, aperfeiçoar alguns dos mecanismos que têm surgido.

É necessário que haja cooperação. O Mercosul, por exemplo, é importantíssimo; é a área por onde entra grande quantidade de drogas e grande quantidade de armas; é uma área nevrálgica. O Ministério da Justiça não deixa passar uma negociação, em nível de Mercosul, sem que haja um técnico de alto nível presente, que ouvirá o que é falado e tentará inteirar-se de outras providências que estão sendo tomadas.

Cada país desses a que estamos nos referindo também tem um sistema de controle de armas.

Por trás de cada negociação desse porte nos fazemos presentes. Antes de irmos para uma negociação, reunimos a área de inteligência da Presidência da República, o Departamento de Polícia Federal, o Banco Central, reunimos outras áreas, Ministério das Relações Exteriores, e tiramos um ponto pacífico, uma posição, para o Brasil, que conta com os insumos, com a colaboração de várias áreas do próprio Estado.

Antes de irmos para a grande negociação que houve em Viena, reunimos na Secretaria Nacional de Justiça os fabricantes de armas e escutamos o que eles tinham para falar. Dissemos tudo que queríamos dizer e levamos em consideração tudo isso; escutamos em dois foros as organizações da sociedade civil, ou seja, estamos de portas abertas. Nosso site na Internet recebe dezenas de sugestões
diariamente.

Temos o Acordo de Assistência Judiciária em matéria penal com os Estados Unidos, em tramitação no Congresso Nacional, que é considerado prioritário por órgãos de justiça dos EUA. O teor desses acordos é o de facilitar o intercâmbio de presos, a troca de presos e a extradição, dificultar a naturalização de determinado tipo de criminoso, possibilitar meios de devassa de informações, meios de recambiamento de bens, por exemplo.

Agora descobriram que aquela fraudadora do INSS também possui uma série de bens na Costa Rica – os daqui ela não possui mais. Temos ou não um acordo com a Costa Rica? Ou deixamos lá uma fatia substancial dos recursos públicos que ela desviou daqui e, que saíram de onde não deveriam ter saído e que devem retornar?

O acordo com os Estados Unidos, possibilitará ações concretas contra os delinqüentes internacionais e o seqüestro de bens que sejam produtos do crime.

Sabe-se que os EUA são grande alvo de investimentos de recursos, obtidos de forma ilícita no Brasil. Nos EUA, vinculado ao Departamento do Tesouro, foi criado o Fincen (Financial Crimes Enforcement Network), que tem como objetivo concentrar em uma mesma organização as informações disponíveis sobre movimentações financeiras dos EUA, alguma coisa semelhante ao COAF.

Estamos falando a partir de 1990, ou seja, a partir de 1990 um país como os Estados Unidos achou que deveria ter um COAF e nós, em 1997, conseguimos criar o nosso.

Qualquer operação financeira de mais de 10 mil dólares, inclusive ordens bancárias, passa a ser obrigatoriamente comunicada. Já há um sistema semelhante funcionando em outros países, que é o da comunicação obrigatória, compulsória, em que, a partir de um determinado valor, torna-se necessário explicar de onde veio, qual a origem desse dinheiro.

Se isso funciona bem, se os bancos e o sistema financeiro apóiam, teremos uma ferramenta importante, porque impedimos a movimentação de dinheiro ilícito, de forma impune, de forma garantida.

Dentre outras coisas, a assistência compreende tomadas de depoimentos ou declarações, que ficam facilitadas, fornecimento de documentos, registros de bens, localização e identificação de pessoas (muitas vezes as pessoas fogem para outros países e temos de estar completamente conectados, temos de passar dados para a Interpol).

Essa área toda de polícias e de justiça é completamente perpassada pelos órgãos que estão trabalhando com a criminalidade organizada no Brasil. Temos transferência de pessoas sob custódia para prestar depoimento, entrega e tradução de documentos. Quero lembrar que são legislações diferentes, que muitas vezes necessitam de algum tipo de dispositivo ou de informação que não está constando naquele pedido: pede-se uma extradição, mas não se tem uma sentença, uma sentença traduzida ou quem é a pessoa que assinou, a pessoa que assinou não teve a sua firma reconhecida. São detalhes que fazem com que a impunidade persista, são detalhes que alongam processos indefinidamente. Execução de pedidos de busca e apreensão, procedimentos relacionados com a imobilidade e a perda de bens, restituição e cobrança de multas, que também é importante.

Estamos promovendo a revisão de tratados bilaterais de extradição absolutamente necessários, e junto ao Mercosul formalizamos um tratado multilateral, com o objetivo de permitir rápidas ações para repatriação de criminosos foragidos, com regras claras e fáceis. O objetivo é esse. Temos acordos de cooperação judiciária com 29 países, vários deles estão em tramitação ou estão em negociação. Temos de participar da negociação, algumas são feitas aqui, outras nesses locais. Temos 21 tratados de extradição, quase todos em vigor. E 16 tratados de transferência de presos, que também é muito importante: temos 1.300 presos estrangeiros no Brasil, com tudo o que isso significa de ruim, não só vagas ocupadas a uma média de 600 reais/mês, como também toda uma influência negativa em sistemas que ficam refratários, porque alguns desses presos são de altíssima periculosidade. E quanto aos que não são de altíssima periculosidade, as famílias ficam vitimizadas, porque não têm como visitar. Imagine-se um criminoso da Itália, um criminoso da França, aqui no Brasil e a família não tem como visitá-lo.

Então, o Brasil participa de uma negociação muito grande em Viena, que é a negociação que mais diretamente tem a ver com essa área de lavagem de dinheiro, criminalidade organizada, tráfico de pessoas; compartilhamos com todos os órgãos interessados nessa área – não só interessados, como também responsáveis por essa área – e queremos dizer que o Ministério da Justiça está aberto a discussões, está com duas vertentes de agenda muito cheias, o que, durante bom tempo de trabalho e com pouco tempo de trabalho lá, vai fazer com que erremos e tenhamos que voltar atrás. Temos uma agenda internacional gigantesca, e nela temos uma pequena fatia de participação, que queremos ampliar, porque temos muita preocupação e nos consideramos muito responsáveis. É aquela coisa do guarda-chuva; é o que o americano chama de accontability. Isso é assunto nosso, dividido por várias áreas do governo e dividido com a sociedade.

ELIZABETH SUSSEKIND: Secretária Nacional de Justiça, Ministério da Justiça.

A LAVAGEM DE DINHEIRO NO CONTEXTO DO CRIME ORGANIZADO - MECANISMOS DE ENFRENTAMENTO

GETÚLIO BEZERRA SANTOS

Vamos tratar da lavagem do dinheiro no contexto do crime organizado. Para isso, permito-me fazer um retrospecto, para comentar dois pontos que foram abordados na brilhante palestra do deputado Moroni Torgan.

Um deles, a que o deputado chamou de "pesquisas" e a doutora Elizabeth Sussekind de "dados", eu chamo de "estatísticas". Esse ponto realmente foi apontado como grande deficiência no combate ao crime organizado no Brasil. Temos uma indigência muito grande de dados. No âmbito da Polícia Federal, particularmente no setor de repressão a entorpecentes, temos estatísticas em tempo real de todas as apreensões que ocorrem no país, e esses dados são repassados normativamente à Secretaria Nacional Antidrogas, que os difunde para os organismos internacionais; mas esses dados apenas mostram o esforço da Polícia Federal. Não está computado ali o esforço, que não é pouco, das Secretarias de Segurança Pública dos estados. Talvez essa seja uma questão que deva ser resolvida o mais rapidamente possível, uma questão de coordenação, diria até de disciplina.

Outra questão da qual faço um retrospecto é sobre o apoio externo. Os valores não são tão expressivos como falado pelo deputado Moroni (aqueles valores fornecidos por ele de 2, 3 milhões que seriam a ajuda internacional de países estrangeiros na luta contra as drogas no Brasil). Seria até melhor que não houvesse esse tipo de contribuição. Cooperação, mãos dadas, mãos limpas, parceria, intercâmbio: com isso concordamos. Se adotássemos uma visão capitalista da repressão, talvez não estivéssemos sujeitos a receber ajuda em dinheiro, o que por trás pode até trazer uma subserviência a qualquer potência estrangeira. Acho que somos suficientemente adultos, uma nação importante no cenário, e não precisaríamos, para sobreviver e reprimir drogas (que é um problema nosso também), de ajuda internacional. É só uma questão de rumos, porque não somos tão miseráveis assim, que não possamos gerir nossas próprias instituições.

Agora, vou me ater à lavagem do dinheiro no contexto do crime organizado e seus mecanismos de enfrentamento.

Apontarei tão-somente diretrizes, de uma maneira bem sintética, rumos, e falar da importância da investigação financeira nesse contexto todo.

Para tratar de lavagem de dinheiro no contexto do crime organizado, tenho de falar do dinheiro dentro do crime organizado. O dinheiro: diria que, dentro do aspecto do crime organizado e dos sindicatos do crime, é tudo. É o dinheiro que movimenta a máquina a que chamamos de crime organizado. Tirá-lo e encontrá-lo é a solução, mas também o problema. Este é o desafio de todos nós, agentes do poder público.

Precisamos saber o que é crime organizado. Os elementos do conceito em que se trabalha: crime organizado não é quadrilha ou bando; é uma coisa muito distinta. Alguns jovens que se juntam em bandos para roubar frutas ou quebrar vidraças são muito diferentes de banqueiros que se juntam para explorar o sistema e a sociedade inteira. E nós combatemos crime organizado como se quadrilha ou bando fossem, com um Código Penal que foi bom para combater Lampião (aliás, Lampião morreu dois anos antes, em 1938, na Gruta de Angicos).

Portanto, crime organizado tem de ter associação ilícita, tem de ter potencial ofensivo, e essa expressão "crime organizado" alcança também os crimes resultantes da associação nas suas diversas modalidades. Caiu na moda chamar-se "crime organizado" quando as Nações Unidas adotam delinqüência transnacional organizada.

Fazem parte dos elementos do conceito, busca, controle de área ou de atividade – busca de domínio e, principalmente, vantagem financeira. Ninguém faz caridade dentro do crime organizado.

Isso tudo nos leva a uma expectativa, a uma tentativa conceitual que tenha esses elementos: associação, vantagem financeira, controle de atividades etc.

Os indicativos de potencial ofensivo são o que diferenciam o crime organizado da quadrilha ou bando. A intimidação e ameaça, a corrupção e a infiltração nas agências do estado de controle, o dano social, o controle e a extensão, se a organização é local, se é internacional, tudo isso dá a ela um potencial mais ou menos ofensivo. Isso é o que diferencia exatamente o que chamamos de quadrilha ou bando. No Brasil combatemos crime organizado com a legislação de quadrilha ou bando.

Características do crime organizado: fins lucrativos, controle, cadeia de comando etc. (isso só para dar uma visão espacial).

As modalidades: são todas elas por demais conhecidas e, principalmente, destaca-se o tráfico de drogas, uma das modalidades mais bem-sucedidas.

Os aspectos visíveis são aqueles de que as cadeias estão repletas: seguranças, falsários, cambistas, assaltantes. O censo penitenciário mostra estes com letras garrafais, pois são os que abarrotam as penitenciárias do país.

É preciso que não nos satisfaçamos, como policiais, como agentes de segurança, como agentes de fiscalização, em alcançar somente a esses elementos. Esses elementos são pessoas que formam filas; tira-se uma delas da porta de um ponto de venda de drogas e aparecem dez. É um mercado competitivo. Isso não nos basta. Não fico satisfeito, como policial, de alcançar somente essas pessoas. É como se fosse um degrau, um ponto. É simplesmente o aspecto mais visível na estrutura do crime organizado.

Em comum, são vários os pontos de interesse, mas sempre motivados pelo lucro: o caos, quanto pior melhor; as intimidações; as benemerências, que servem para angariar a simpatia da população, para torná-la aliada. Estou falando em termos doutrinários. Falarei, depois, do principal, ou seja, dos fundamentos da investigação financeira, que é a contrapartida da lavagem do dinheiro. As possíveis conexões existentes não são por questão de facção político-ideológica, mas por questão de dinheiro. Já existe, inclusive, terceirização do crime, como é o caso dos seqüestros, que estão subempreitando cativeiros. No Rio de Janeiro, por exemplo, foi "estourado" um cativeiro por onde tinham passado seqüestrados de diversas quadrilhas. O elemento já se habilita a explorar o cativeiro, como se fosse um "spa", com bolacha, água e dieta.

Das Nações Unidas vem a definição de que lavagem de dinheiro é o processo de pegar o dinheiro sujo e colocá-lo numa atividade aparentemente lícita ou legal. Existe uma definição, no meu entender a mais simples, mais prática e compreensível, afirmando que lavagem de dinheiro é o processo de aplicação dos lucros obtidos nas diversas modalidades do crime organizado em atividades legais. O dinheiro retorna, depois, para alimentar a atividade criminosa.

O objetivo da lavagem do dinheiro é dar aparência legal a um dinheiro ganho ou gerado em atividade criminosa e usufruir dele, isto é, fazer com que esse chegue lá na frente esquecendo-se de seu triste passado.

Não existe ainda uma doutrina assentada sobre a lavagem de dinheiro. Há escolas européias e americanas que tratam desse assunto, mas estamos engatinhando ainda. O COAF, que é a agência oficial do Brasil, está cuidando de toda a regulamentação e certamente, depois, vai estabelecer uma doutrina a respeito até da nomenclatura. Trabalhamos com etapas ou fases da lavagem de dinheiro. Existe uma fase, a mais sensível, que é quando o elemento está com o dinheiro, com o bem na mão. É a fase chamada de "introdução", que os portugueses chamam de "pré-lavagem". É o momento mais vulnerável. É quando o bem está para dar o primeiro passo na atividade dita legal para mascarar sua procedência. Normalmente, o dinheiro não é só uma solução, mas, também, é um problema, exige pessoal especializado para esse trabalho. Nem sempre, no tráfico de drogas, por exemplo, o elemento mais leal é o mais competente para gerir o dinheiro. Às vezes ele pode ser desastrado para lidar com o dinheiro e deixar rastros, porque o dinheiro deixa mais rastros do que a cocaína. Na etapa seguinte, temos a estratificação ou circulação. O dinheiro começa a ser usado em negociatas, camadas, ou a dar voltas para cada vez mais se distanciar de sua origem. Na fase de integração, temos os grandes pools, os grandes conglomerados, as grandes redes. Aí não se chega mais perto, a lavagem já está consolidada. Em todas as etapas ou fases é possível ser alcançada a persecução criminal, porque a lavagem deixa rastros. Porém, esses rastros vão-se tornando cada vez mais difíceis de serem seguidos. Como se diz: "depois que a cobra se enrosca no toco fica difícil". Por isso, devemos alcançá-lo nos primeiros passos, na fase de introdução, por exemplo.

Hoje são várias as tendências da lavagem do dinheiro. Temos uma categoria criminosa emergente que cuida da lavagem, porque, como disse, nem sempre as pessoas mais ferozes, leais e astuciosas são as mais competentes. Existe, também, uma tendência à transnacionalidade, para fugir do controle da legislação do nosso país. Por isso existe um consenso internacional, agências internacionais como as Nações Unidas, por exemplo, que recomendam leis-modelo padronizadas, para que quando um indivíduo saia da malha de um país caia na malha de outro, porque há uma uniformização de procedimentos, e isso é uma grande vantagem.

Na Bélgica, uma pesquisa concluiu que uma transferência de dinheiro demora seis segundos (o tempo que demoramos apertando uma tecla) e, em média, uma carta rogatória demora seis meses para ser respondida. Existe, também, a necessidade de se requerer um quadro especializado. Do mesmo modo que eles precisam de pessoas especializadas para lavar o dinheiro, também precisamos para achar o dinheiro lavado. Essa lavagem cria uma concorrência desleal. Primeiro, o Estado fica desorganizado: o dinheiro fica flutuante, quebra bolsas, quebra continentes, desorganiza a economia do Estado, gerando uma concorrência desleal com as empresas legítimas, que lutam com dificuldade para se manter no mercado.

Existe, também, a síndrome do sigilo. O Senhor Ministro Nelson Jobim, uma vez, afirmou – gostei muito disso – que, no Brasil, o sigilo bancário não é exacerbado, é sacralizado. O sigilo protege mais a atividade criminosa do que o cidadão. Não queremos penetrar na intimidade das pessoas. Dentro de uma agência como o COAF pretende-se que não haja sigilo entre as agências que fazem parte desse Conselho. Queremos que, uma vez que seja necessário produzir provas, a autoridade competente, da área administrativa ou policial, vá ao Poder Judiciário e, se este entender, abrir a conta, a atividade, a operação. Esse processo tem sido adotado por países capitalistas e, soberbamente, ainda estamos relutando.

Temos o problema relacionado à falta de doutrina, quer dizer, o dinheiro deixa rastros, a lavagem de dinheiro pode ser investigada independentemente de se chegar ao crime original. Temos de criar uma doutrina, uma cultura, uma visão capitalista de perseguição a esse dinheiro. Devemos descapitalizar o crime, ficando com seu dinheiro; invertê-lo para os órgãos de repressão, formando esse círculo vicioso: toma-se o dinheiro do crime e aplica-se-o nas atividades de repressão contra o próprio crime. Assim, não se vai mexer no dinheiro da saúde, da educação ou das estradas.

Aplicamos nas atividades de repressão contra o próprio crime e não será necessário mexer no dinheiro da saúde, da educação, das estradas. Essa é uma visão capitalista adotada pelos países ricos; nós, pobres e soberbos, não a adotamos – são falsos pruridos; com relação à síndrome do sigilo, ainda existe uma dificuldade em termos de coordenação – não é quem manda; é quem coordena –, mas acredito que com o fortalecimento do COAF possamos vencê-la.

Temos ainda um outro pequeno problema: onde está o dinheiro do crime organizado? Anotem o tema e reflitam a respeito dele na volta para seus lares.

Agora, vamos falar no principal, que são os meios operacionais e as estratégias dominantes no mundo globalizado, advindas das experiências colhidas dentro desse cenário de enfrentamento do crime organizado e da lavagem do dinheiro, que estão juntos todo o tempo. Temos os meios operacionais mas precisamos aperfeiçoá-los; e ainda não temos normas para recrutar informantes; infiltração policial; programa de adesão de empresas de transportes; legislação sobre vigilância eletrônica, feita num momento de emoção. As ações controladas, mencionadas na Lei n. 9.034, que tentou dizer o que era crime organizado e desorganizou tudo, e a colaboração eficaz ainda merecem ser mais bem trabalhadas.

Produtos químicos e controle de lavagem de dinheiro: essas são as duas legislações que estão atualizadas e bem fundamentadas.

Com relação ao programa de forças-tarefas, por exemplo, que é a bomba atômica contra o crime organizado, ainda estamos engatinhando em cima de muitas vaidades; oxalá possamos quebrá-las para que cada vez mais trabalhemos conjuntamente.

A legislação que temos aqui, hoje, tipificou a lavagem de dinheiro como um crime: permite a inversão do ônus da prova, obriga o agente financeiro a comunicar operações suspeitas, responsabiliza o agente (muitas vezes o agente financeiro tomava café com o fantasma e não avisava nada a ninguém; esse absurdo acontecia antes e agora é punível), identifica o cliente e também obriga a manutenção de registros.

Em 1991, em Vitória, Espírito Santo, foi realizado um primeiro seminário chamado "Realidade Brasileira na Luta contra o Tráfico de Drogas". A clientela do evento era composta por delegados, procuradores e juízes do Brasil inteiro; bradávamos pelos quatro cantos do país querendo uma lei de lavagem de dinheiro, a infiltração, a entrega controlada, um ano quase que estudantil, e, hoje, vejo que avançamos bastante, mas a luta continua.

A estratégia policial: priorizar o conhecimento da estrutura das organizações de maior potencial ofensivo. Se não podemos fazer tudo, devemos fazer o possível; vamos ter de canalizar os esforços dentro daqueles alvos mais expressivos; alvos pobres, miseráveis, dão problema; temos de focalizar organizações maiores onde possa haver descapitalização, apreensões, confiscos; temos de criar essa doutrina pessoal: maior potencial por meio de atividade permanente. Temos de realizar atividades pró-ativas e não reativas. A atividade de inteligência é permanente, devendo-se dar ênfase especial à investigação financeira. Se for por outro caminho não haverá salvação para a alma de ninguém. Apenas esse caminho nos conduzirá à eficácia. A investigação financeira é o fundamento que servirá de conhecimento da organização. Uma organização é desenhada por meio do traço do dinheiro; se for necessário, um processo irá servir como prova, descapitaliza a organização e altos níveis de eficácia são alcançados.

Com relação à droga, contrabando, quem se ocupa com essas questões é o pessoal do mercado competitivo: o empregado, o soldado da organização. O elemento financista, o chefe, ou quem seja, se locupleta com o dinheiro. Então, por meio da investigação financeira chega-se a quadros mais elevados, de alto nível dentro de uma organização. Acho esse ponto tão claro que não merece mais ser comentado. Um possível roteiro que se tenha de fazer dentro de uma investigação financeira, exaustivamente – e esse é um conceito universal – é conhecer o alvo, a organização ou a pessoa em todos os seus aspectos, esse é o princípio da universalidade. Manejar fontes exige técnicas, exige especialização; como o lavador de dinheiro é especializado, nós também temos de ser ainda mais especializados. Exploração de documentos, vigilância permanente, permitem análise financeira e de informações, que é um trabalho de inteligência e pró-ativo. O que se recomenda internacionalmente?

A Organização das Nações Unidas realizou, em 1994 e em 1995, uma conferência ministerial internacional sobre delinqüência transnacional organizada. Vários países se fizeram presentes e seus especialistas chegaram a uma série de recomendações, entre elas a capacitação e o aperfeiçoamento das instituições. Não se pode enfrentar crime organizado, não se pode enfrentar lavagem de dinheiro com improvisos; tem de haver capacitação; de profissional contra profissional. Não pode haver passionalidade nem amadorismo. Não há salvação também se nós não nos atualizarmos.

Outro aspecto muito importante que eles recomendam é a integração de sistemas repressivos. A integração é de dentro da casa para fora. Como poderemos cobrar cooperação internacional se não estamos organizados nem coordenados dentro de casa? Tem de haver, de mais perto para mais longe, organização, coordenação interna, e, para isso, disciplina e integração de sistemas. Temos de nos despir das vaidades, não podemos dar brecha; é preferível até que haja superposição de atividades, mas não haja brechas para ganhos, para avanços da atividade da criminalidade organizada. Essa integração de sistemas repressivos ou até mesmo de sistemas, numa visão mais ampla, foi recomendada, no alto da sua sabedoria, pelas Nações Unidas na Convenção de Nápoles, em 1994, e ratificada na Convenção do Cairo, em 1995.

Por último, uma consolidação de uma legislação eficaz. Hoje se quer normas atualizadas. Existem vários meios operacionais no mundo; alguns nós temos, outros não e outros mais ou menos. Temos, portanto, de atualizar essa norma, trabalhar para conseguir esse objetivo. Temos o conhecimento, mas não temos o instrumento legal. A polícia, o instituto policial, tem o conhecimento. Na Polícia Federal, por exemplo – como é do conhecimento de todos, eu me desempenho na atividade de drogas –, nós temos uma unidade altamente especializada em crime organizado e inquéritos especiais mas, muitas vezes, falta-nos a norma, que infelizmente, não é a polícia que faz. Conhecemos as técnicas, porque temos um intercâmbio permanente com polícias de outros países, e esse intercâmbio é permanente, o que nos leva ao conhecimento de técnicas que, oxalá, também possam ser utilizadas aqui, mas, para que tal aconteça, é necessário que haja a norma, senão vai-se fazer expropriação.

Enfim, não é preciso dinheiro para se ter uma norma eficaz, porque, na polícia, há uma indigência crônica, ou seja, quando não se quer trabalhar, alega-se falta de dinheiro, mas poderia ser alegada falta de vergonha, porque, para se fazer uma norma, é preciso somente vontade. Quando for necessário dinheiro para se fazer uma norma, ela já vai nascer comprometida com o poder econômico.

GETÚLIO BEZERRA SANTOS: Delegado da Polícia Federal.

ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO

CLÁUDIO LEMOS FONTELLES

Creio firmemente que a democracia, que é o maior e mais belo de todos os regimes, assenta-se, fortalece-se, fortifica-se e se faz verdade à medida que as instituições de uma sociedade apresentam o seu rosto, que não é homogêneo nem estático, mas em completa transformação. Digo isso porque o Ministério Público Federal, até o ano de 1985, neste País tinha uma distorção institucional brutal, porque o seu compromisso era, exclusivamente, com a representação judicial da Administração Pública Federal brasileira, quando não tem de ser assim. A partir daí, um grupo de jovens procuradores – que hoje já não estão tão jovens assim, porque perderam o cabelo, e o que ficou embranqueceu – pôs-se a tentar refletir e, mais do que refletir, criar situações novas para o Ministério Público Federal. Estamos num processo ainda; a beleza da democracia é que ela está sempre se construindo a cada dia, por isso é que é lamentável o ditador que gosta de ser sempre igual a si mesmo, quando a beleza está na transformação, na descoberta que você só pode ter dentro do movimento. Então, essa nossa instituição passou a se voltar para a sua verdade, que é o compromisso, não com o partido político eventualmente no poder, não com o governo que está no poder, mas com a defesa dos valores da convivência humana, o que significa a defesa da própria sociedade.

Nós, membros do Ministério Público, temos um único compromisso com a sociedade brasileira e precisávamos também mudar uma postura funcional – muito peculiar a nós, os doutores da lei, aqueles que gostam de ter o seu ego constantemente penteado, fechados nos seus gabinetes a produzir pareceres e mais pareceres – começando por ensejar o trabalho em equipe. Conseguimos realizar um trabalho e normatizá-lo numa lei complementar, que tem os seus defeitos, mas, essencialmente, trouxe em si o trabalho de equipe, e tanto que criamos aquele órgão que faz atuar todos os procuradores da República, integrando-os, revendo e respeitando os posiciona-
mentos doutrinários, incentivando o debate. Em um encontro no Rio Grande do Sul houve um debate com toda a nossa área criminal. Foi um encontro muito bonito, em que situações novas foram criadas; criamos as equipes criminais de primeiro grau para difundir esse trabalho, porque, para nós, brasileiros, é dificílimo trabalhar em equipe. Precisamos começar a criar nessa instituição, que é comprometida com a sociedade – não me canso de dizer –, a realidade de trabalhar em equipe, até pela própria segurança. Tivemos um colega assassinado – da minha geração, eu sou do segundo concurso, e o Pedro Jorge, meu amigo, era do terceiro – porque ele ficou sozinho e sem amparo algum. Esse fato, para nós, foi terrível e dessa experiência cruel tentamos criar novas soluções.

Hoje, por exemplo, as denúncias feitas contra os grandes grupos na lavagem de dinheiro, geralmente, são subscritas por três, quatro, cinco colegas. É uma forma não só de trabalho coletivo, como também um trabalho de plural da segurança de cada qual. Criamos também nesse nível superior, na linha institucional, uma câmara criminal do Ministério Público que reflete, dialoga, debate, ouve os colegas, revê posicionamentos, mas que faz toda essa produção doutrinária.

Realmente produzi e com a unanimidade – depois posso até passar para a nossa presidente do COAF – um voto que, me parece, em linha de princípio, vai nos dar uma base para evitar os ataques sobre o problema do sigilo bancário.

Digo em ementa simplesmente: a Lei n. 9.613/98, que é a lei de lavagem de dinheiro, põe-se na mesma linha da Lei n. 7.492/86. A lei de lavagem de dinheiro significa simplesmente a criação de novo tipo penal atentatório ao Sistema Financeiro Nacional. Há vozes autorizadas, brilhantes, doutrinárias, que a vêem como crime contra a administração da justiça, e hoje o professor Raul Servini, por exemplo, também se filia à corrente que entende que o crime da lavagem de dinheiro é um crime que atenta contra o bem jurídico tutelado, que é o Sistema Financeiro Nacional.

Nesse sentido, se é um crime posicionado contra o Sistema Financeiro Nacional, aplicam-se as regras alusivas ao procedimento criminal dispostas na Lei n. 7.492. E, na Lei n. 7.492, para o Ministério Público, não há sigilo bancário. O parágrafo único do art. 29 da Lei n. 7.492 nos permite, a todos nós membros do Ministério Público, requisitar de qualquer entidade bancária – e diretamente, sem a intervenção do Poder Judiciário – informações. Não precisamos nem recorrer, a meu juízo, ao Poder Judiciário; basta que o COAF e todas as entidades envolvidas na investigação nos dêem esse material. Requisitamos esse material porque está vindo numa linha de amparo, num artigo perfeito. Mas isso é um tema doutrinário sujeito realmente a críticas. Está aqui; depois poderemos continuar conversando a respeito dele e abrindo as variáveis.

O deputado Moroni Torgan fala bem a palavra "união". A delinqüência é unida; pode ter uma defecção ali ou acolá, mas ela é unida.

Parece-me que a beleza do Direito Penal não é arrecadar dinheiro. Ouvi um ministro de Estado dizendo: "Temos de punir o crime contra a ordem tributária e financeira para arrecadar". Não é para arrecadar, ele não foi feito para isso. José Bettiol, em seu livro magistral, diz que a beleza e a razão de ser do Direito Penal está em resgatar, sim, mas os valores da sadia convivência, e os manter, como a honestidade e a seriedade; valores tão perdidos em nosso País, que tem hoje grande parte do seu tecido social esgarçado numa corrupção violenta. Não é preciso provar isso, está aos olhos de todos nós, mas podemos recuperar isso. É esse o sentido do Direito Penal.

Não me compraz, não me alegro em colocar um homem ou uma mulher na cadeia; nada contra o criminoso ou a criminosa, mas sim contra o crime, até porque (daí um pensamento meu, religioso) "Todo homem é sempre maior que a sua culpa", – ou seja, todo homem pode rever as suas condutas e mudá-las. Aí está a beleza do ser humano: é o único ser – porque é a emanação de um Deus de amor – que pode mudar a sua razão de ser e aí passar a trilhar outro caminho.

A pergunta é esta: As instituições deste País estão unidas? Não. Estiveram em estado pior de desunião? Estiveram. Melhoraram agora? Melhoraram. Vamos citar como exemplo nós e a Polícia Federal. Um pouquinho de jogo da verdade, porque isso anima. Nós e a Polícia Federal tivemos um embate corporativo violento. Participei até como consultor jurídico do excepcional Ministro da Justiça Célio Borja, que segurou as instituições democráticas deste país num período violento, que foi o período de toda fragmentação do governo Collor. Mas isso não é o caso também, porque é História do Brasil. Terríveis aqueles momentos!

E hoje, como estamos? Melhorando, sim. Voltou-se a ativar a Academia Nacional de Polícia. Concursos foram feitos e está entrando uma geração extremamente jovem.

Vocês são uma geração nova, têm de começar a mudar isso aí. Ajudo no que posso, mas vocês têm de fazer essa história nova. Creio que já há frutos realmente muito bons. Aquele passado já ficou para trás, mas não está no ponto ótimo, porque há algumas coisas que nos separam.

Não posso acreditar que um juiz investigue. Se na Itália funciona, parabéns! O que o Moroni falou aqui foi muito bom: "Problemas brasileiros, soluções brasileiras". Correto. Vejo agora falar em juizado de instrução, quer dizer, o juiz se despe da sua condição. Respeito qualquer magistrado deste país por sua imparcialidade, essa é a beleza da magistratura, o predicado da imparcialidade. Há um magistrado fora do Ministério Público – outra coisa – que vai examinar com total imparcialidade. Por isso, concordei com o nosso querido doutor Getúlio quando ele fez, com a sua sátira inteligente, impugnação à chamada Lei do Crime Organizado, que, sustento, é flagrantemente inconstitucional.

A Profa. Ada Pellegrini Grinover tem um artigo maravilhoso no qual faz uma indagação. Começa o artigo assim: "Que juiz investigador é esse?" Isso choca a todos nós. Não posso aceitar isso. O trabalho preparatório para a acusação é feito pelo Ministério Público e pela polícia, sem a menor dúvida. Não é que a polícia trabalhe para o Ministério Público, esse "para" é horroroso; trabalhamos juntos. Delegado não é empregado meu, é meu colega, temos de entender isso de uma outra vertente.

Esse é o ponto que temos de aprender a trilhar. Polícia e Ministério Público estão muito mais juntos do que polícia e Poder Judiciário. Para vocês terem uma idéia, temos um projeto simplíssimo, que quer fazer a tramitação do inquérito policial entre a polícia e o Ministério Público, que sofre (sei de setores mais corporativos que há no Ministério Público, como há na polícia também) enormes restrições, e esse projeto não passa; já tentei várias conversas. Não sei se daqui a cem anos ele vai passar finalmente. Mas não há nada de domínio de poder, de ser maior ou melhor que o outro, não; é só para facilitar.

Fiz o trabalho de denúncia e acusação da cidadã Zélia Cardoso de Melo. Para tanto, eu ia ao gabinete do delegado Paulo Lacerda, ele vinha ao meu, telefonava para ele. É isso que tem de ser feito, e não mandar ofício: "Querido doutor Getúlio, requisito..." É bem mais simples falar: "Estou precisando disso". Fica a reflexão: começar, quem sabe, a partir de hoje, a pensar seriamente nessas arestas últimas que ainda existem e outros problemas; e que a maioria se faça presente neste trabalho integrado, e aquelas vozes, outrora majoritárias, venham cessando, cessando e se tornem minoritárias nas nossas duas instituições. Vamos abafar esse pessoal radical, fundamentalista, que só nos querem dividir, e tentam fazer isso.

Outros vêm com a experiência diuturna. Não há jeito, mas temos de partir para isso. Se não quiserem fixar esse princípio, tudo bem, aceito, um dia virá; o bonito do ser humano é isso. Mas esse é o primeiro ponto de reflexão em relação à nossa Polícia Federal.

Parto agora para a Receita Federal. Houve época – e vivi essa época em que na Receita Federal e no Ministério Público era uma coisa facílima – em que a fiscalização detectava pelo auto de infração o possível envolvimento de um ministro e nos informava com a maior tranqüilidade, e, rapidamente, começamos a denunciar, e a acusar e a conseguir condenações de capitalistas.

Hoje, no estado do Rio Grande do Sul, temos colarinho branco na cadeia. Para ver o meu nível de isenção, o personagem que patrocinou o Clube de Regatas Vasco da Gama está no cárcere hoje. O Presidente da Federação do Estado do Rio Grande do Sul vai se recolher ao cárcere daqui a alguns minutos, porque está em semi-aberto. Abomino não quem disse, mas a expressão em si, porque ela é profundamente discriminatória: "O Direito Penal recai sobre o preto, o pobre e a prostituta" – como dizia o professor Fragoso. Isso é um absurdo. A classe "A" tem de ir para o cárcere também. Mas não querem isso, porque essa pessoa cheira como eu cheiro, usa gravata como eu uso, tem o talhe que eu tenho. Se coloco alguém como eu no cárcere, parte de mim está indo para o cárcere. Isso é preconceito
hediondo!

O que fere mais a nós: o "Zé" desdentado, negro, fedorento, encachaçado que dá vinte facadas e cai ali, ou aquele deputado federal que denunciei por desvio de verba, peculato, que recebera uma verba para construir um hospital destinado ao combate à mortalidade infantil, numa região deste país onde há o maior índice de mortalidade infantil, e desviou-a para fazer uma base de apoio para sua reeleição? Quem é mais perigoso? Sempre pergunto isso às pessoas.

Temos de começar a refletir seriamente sobre isso. Começamos a colocá-los no cárcere, e claro que os poderosos se mexem, o colarinho branco se mexe, e jogam o art. 83, dizendo que o Ministério Público só pode acusar em crimes tributários com o encerrar do procedimento administrativo fiscal. Magistrados mais apressados trancam ações penais, várias que nós já havíamos feito. Tivemos de provocar o Supremo Tribunal Federal numa ADIn, que não foi concedida, mas ouvimos o que queríamos ouvir – isso é uma técnica de advocacia: você provoca, não ganha, mas consegue alguma coisa. A Suprema Corte nos disse: "Mas é tão óbvio que o Ministério Público não depende de nada para exercer o seu trabalho de acusador público".

Infelizmente ainda não conversei com o senhor Secretário da Receita Federal, mas fizemos uma recomendação para ele entender que há duas situações para abrir uma investigação criminal contra alguém. Se a Receita Federal quer manifestar vontade persecutória contra alguém, que ela cumpra o procedimento administrativo fiscal até o fim. Mas não é a única forma de se iniciar uma persecução criminal contra qualquer pessoa. Há outra, a notitia criminis, que é a mera comunicação. Um fiscal pode perfeitamente nos enviar os autos de infração, não havendo necessidade deste trâmite longo, que é o que a defesa quer. Vai para o conselho de contribuinte, e nós temos, inclusive, questionado seriamente ações civis públicas, determinadas ações de conselhos de contribuinte que são assumidas em completo arrepio à lei. Claro, porque ali estão representantes de industriais, de poderosos, big shots do Brasil; esse é um ponto sério.

Estou tentando sensibilizar a Receita para que não faça uma centralização, uma delonga profundamente, parece-me, indevida. E, pasmem quando vejo agora a reforma tributária, não sei se isso é obra do Relator, ou de quem quer que seja, vejo, como um artigo a ser encartado na Constituição da República, a norma do 83. Será acrescentado na Constituição da República que o titular da ação penal pública – isso não é corporação –, o membro do Ministério Público, só vai poder denunciar crimes contra a ordem tributária quando a Receita terminar o procedimento administrativo fiscal. Quando? Daqui a dez, quinze, oito anos?

Não é possível que isso passe, pois contraria o próprio texto constitucional do art. 129, I: "É função institucional do Ministério Público promover privativamente a ação penal pública", quer dizer, a razão então acaba, fecha o Ministério Público, e está tudo bem? Como é que o titular exclusivo da ação penal pública vai ficar condicionado a uma orientação administrativa? Isso não existe, isso não tem lógica, e querem colocar isso na Constituição. Vejam como é complicado o relacionamento com uma instituição que devia estar do nosso lado.

Há tempos vínhamos tentando com o Departamento de Fiscalização do Banco Central (Defis) e com a própria presidência do Banco Central a orientação no sentido de o fiscal do Banco Central, ao detectar a irregularidade, comunicar ao Defis, mas encaminhar imediatamente para o Ministério Público Federal. Depois estabeleceríamos aquele processo de encontro, de reflexão. E o que aconteceu recentemente? Um colega foi obrigado a processar o Procurador-Geral do Banco Central, porque não lhe dava informações. Com isso, foi feita uma deliberação, calcada em parecer jurídico da Procuradoria-Geral do Banco Central, a dizer que só se encaminha ao Ministério Público depois de deliberação de diretoria. A Diretoria do Banco Central, que tem milhares de coisas a fazer, vai se reunir um belo dia para abrir uma agenda e deliberar sobre milhares de trabalhos de fiscalização do Defis e decidir o que vai para o Ministério Público e o que não vai? Percebem esse caráter centralizador? Isso não tem razão de ser. Isso é a burocratização, é a hierarquização indevida, e, mais, desestimula esses servidores que são idealistas, pessoas seriíssimas, do melhor nível, quando deveriam ser prestigiadas por esses seus conhecimentos e devoção à causa pública, acreditando. Eu, se sou um chefe, chefiarei melhor quando souber delegar as minhas atribuições, nunca quando vou avocá-las todas para mim pois aquele que tudo avoca para si, péssimo chefe é. Vejam os entraves que nós do Ministério Público Federal estamos a viver aqui, e é isso que precisamos quebrar, porque o tráfico, os grandes corruptos, os que lavam dinheiro não têm esse tipo de obstáculos interna corporis. É preciso que o ajustamento entre a administração pública e aqueles da sociedade, como nós do Ministério Público, nos unamos, e aí – voltando ao deputado Moroni Torgan – é um processo do dia-a-dia, mas isso precisa ser feito deixando as vaidades, caminhando, um discordando do outro, está certo, mas é aí. Agora, não incentivando e normatizando situações desse jaez.

Eu gostaria de terminar com algo que li recentemente nas minhas posturas meio franciscanas. São Paulo escreve para os Romanos palavras básicas: "Na esperança, contra toda a esperança".

CLÁUDIO LEMOS FONTELLES: Subprocurador-Geral da República e Membro da Câmara Criminal da Procuradoria-Geral da República.