O estudo dos interesses coletivos ou difusos surgiu e floresceu na Itália nos anos 70. Denti, Cappelletti, Proto Pisani, Vigoriti e Trocker anteciparam o Congresso de Pavia de 1974, que discutiu seus aspectos fundamentais, destacando com precisão as características que os distinguem: indeterminados pela titularidade; indivisíveis com relação ao objeto; colocados a meio caminho entre os interesses públicos e os privados; próprios de uma sociedade de massa e resultado de conflitos de massa; carregados de relevância política e capazes de transformar conceitos jurídicos estratificados — como a responsabilidade civil pelos danos causados no lugar da responsabilidade civil pelos prejuízos sofridos, como a legitimação, a coisa julgada, os poderes e a responsabilidade do juiz e do Ministério Público, o próprio sentido da jurisdição, da ação, do processo.

Em pouco tempo, tornou-se clara a dimensão social desses interesses. Surgia uma nova categoria política e jurídica, estranha ao interesse público e ao privado. Interesse público, entendido como aquele que se faz valer em relação ao Estado, de que todos os cidadãos são partícipes (interesse à ordem pública, à segurança pública, à educação) e que suscita conflitos entre o indivíduo e o Estado. Interesses privados, de que é titular cada pessoa individualmente considerada, na dimensão clássica dos direitos subjetivos, pelo estabelecimento de uma relação jurídica entre credor e devedor, claramente identificados.

Ao contrário, os interesses sociais são comuns a um conjunto de pessoas, e somente a estas. Interesses espalhados e informais à tutela de necessidades coletivas, sinteticamente referíveis à qualidade de vida. Interesses de massa, que comportam ofensas de massa e que colocam em contraste grupos, categorias, classes de pessoas. Não mais se trata de um feixe de linhas paralelas, mas de um leque de linhas que convergem para um objeto comum e indivisível. Aqui se inserem os interesses dos consumidores, ao ambiente, dos usuários de serviços públicos, dos investidores, dos beneficiários da previdência social e de todos aqueles que integram uma comunidade, compartilhando de suas necessidades e seus anseios.

O reconhecimento e a necessidade de tutela desses interesses puseram de relevo sua configuração política. Deles emergiram novas formas de gestão da coisa pública, em que se afirmaram os grupos intermediários. Uma gestão participativa, como instrumento de racionalização do poder, que inaugura um novo tipo de descentralização, não mais limitada ao plano estatal (como descentralização político-administrativa), mas estendida ao plano social, com tarefas atribuídas aos corpos intermediários e às formações sociais, dotados de autonomia e de funções específicas. Trata-se de uma nova forma de limitação ao poder do Estado, em que o conceito unitário de soberania, entendida como soberania absoluta do povo, delegada ao Estado, é limitado pela soberania social atribuída aos grupos naturais e históricos que compõem a nação.

Em conseqüência, a teoria das liberdades públicas forjou uma nova "geração" de direitos fundamentais. Aos direitos clássicos de primeira geração, representados pelas tradicionais liberdades negativas, próprias do Estado liberal, com o correspondente dever de abstenção por parte do Poder Público; aos direitos de segunda geração, de caráter econômico-social, compostos por liberdades positivas, com o correlato dever do Estado a uma obrigação de dare, facere ou praestare, acrescentou-se o reconhecimento dos direitos de terceira geração, representados pelos direitos de solidariedade, decorrentes dos interesses sociais. E assim foi que, o que aparecia inicialmente como mero interesse, elevou-se à dimensão de verdadeiro direito, conduzindo à reestruturação de conceitos jurídicos, que se amoldassem à nova realidade.

Dentre os novos direitos fundamentais de terceira geração inscreve-se o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado.

Mas não bastava reconhecer os direitos de solidariedade. Era preciso que o sistema jurídico os tutelasse adequadamente, assegurando sua efetiva fruição. Da declaração dos novos direitos, era mister passar à sua efetiva garantia, de modo a viabilizar concretamente as mais recentes conquistas da cidadania. E como cabe ao Direito Processual atuar praticamente com relação aos direitos ameaçados ou violados, a renovação fez-se sobretudo no plano do processo.

De um modelo processual individualista a um modelo social, de esquemas abstratos a esquemas concretos, do plano estático ao plano dinâmico, o processo transformou-se de individual em coletivo, ora inspirando-se no sistema das class actions da common law, ora estruturando novas técnicas, mais aderentes à realidade social e política subjacente. E nesse campo o Brasil tem algo a dizer.

Mais pragmático, o Direito Processual brasileiro partiu dos exercícios teóricos da doutrina italiana dos anos 70, para construir um sistema de tutela jurisdicional dos interesse difusos que fosse imediatamente operativo.

Em 1981, a Lei Ambiental n. 6.938 estabeleceu a legitimação do Ministério Público às ações de responsabilidade penal e civil (sendo esta reconhecida como de natureza objetiva) pelos danos provocados ao ambiente. E, desde 1977, uma reforma na Lei da Ação Popular Constitucional, de 1965, considerava "patrimônio público" os bens e direitos de valor artístico, estético, histórico ou turístico.

Diversas ações populares em defesa de interesses difusos ligados ao meio ambiente foram ajuizadas, enquanto o dispositivo legal da Lei Ambiental permanecia no papel, dada a falta de resposta processual a questões relevantes, como o regime da coisa julgada ou os controles sobre o exercício da ação. Mas a ação popular não tinha condições de cobrir o amplo espectro da tutela dos interesses difusos, nem mesmo pelo que respeitava ao meio ambiente, uma vez que seu exercício ainda permanece subordinado a uma ilegalidade proveniente da conduta comissiva ou omissiva do Poder Público, enquanto a ameaça ou violação dos interesses difusos freqüentemente provém de ações privadas. Por outro lado, a legitimação, atribuída exclusivamente ao cidadão, excluía os corpos intermediários, mais fortes e preparados do que o indivíduo à luta contra ameaças ou lesões ambientais.

Veio assim à luz, em 1985, a Lei n. 7.347 sobre a denominada ação civil pública, destinada à tutela do ambiente e do consumidor, na dimensão dos bens indivisivelmente considerados e conseqüentemente dos interesses difusos propriamente ditos. A Constituição de 1988, depois, sublinhou em diversos dispositivos a importância dos interesses coletivos: em primeiro lugar, elevando em nível constitucional a defesa de todos os interesses difusos e coletivos, sem limitações quanto à matéria, como função institucional do Ministério Público — extremamente autônomo e independente no Brasil —, mas permitindo à lei a ampliação da legitimação ativa (art. 129, III e § 1º); referindo-se, depois, à representação judicial e extrajudicial das entidades associativas para a defesa de seus próprios membros (art. 5º, XXI); criando o mandado de segurança coletivo, com a legitimação dos partidos políticos, dos sindicatos e das associações legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano (art. 5º, LXX); e ainda destacando a função dos sindicatos para a defesa dos direitos e interesses coletivos e individuais da categoria (art. 8º, III) e salientando a legitimação ativa dos índios e de suas comunidades e organizações para a defesa de seus interesses ou direitos (art. 232).

E finalmente o Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90) veio coroar o trabalho legislativo, ampliando o âmbito de incidência da Lei da Ação Civil Pública, ao determinar sua aplicação a todos os interesses difusos e coletivos, e criando uma nova categoria de direitos ou interesses, individuais por natureza e tradicionalmente tratados apenas a título pessoal, mas conduzíveis coletivamente perante a justiça civil, em função da origem comum, que denominou direitos individuais homogêneos.

Releva notar que as disposições processuais do Código de Defesa do Consumidor têm plena aplicação a todos os direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, por força do art. 21 da Lei da Ação Civil Pública, de modo que tudo quanto se passa a dizer em relação ao referido Código também incide em matéria ambiental.

No ordenamento brasileiro, por definição legislativa (art. 81 do Código de Defesa do Consumidor), os interesses difusos e coletivos apresentam, em comum, a transindividualidade e a indivisibilidade do objeto. Isso significa que a fruição do bem, por parte de um membro da coletividade, implica necessariamente sua fruição por parte de todos, assim como sua negação para um representa a negação para todos. A solução do conflito é, por natureza, a mesma para todo o grupo, podendo-se afirmar que, se houvesse litisconsórcio entre os membros, tratar-se-ia de litisconsórcio unitário.

O que distingue os interesses difusos dos coletivos, no sistema do Código, é o elemento subjetivo, porquanto nos primeiros inexiste qualquer vínculo jurídico que ligue os membros do grupo entre si ou com a parte contrária, de maneira que os titulares dos interesses difusos são indeterminados e indetermináveis, unidos apenas por circunstâncias de fato (como morar na mesma região, consumir os mesmos produtos, participar das mesmas atividades empresariais). Nos interesses coletivos, ao contrário, tem-se um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas por uma relação jurídica-base instituída entre elas (com acontece, por exemplo, quanto aos membros de uma associação) ou com a parte contrária (como nas relações tributárias, em que cada contribuinte é titular de uma relação jurídica com o fisco).

Em contrapartida, nos interesses individuais homogêneos, conduzidos coletivamente por força da origem comum, cada membro do grupo é titular de direitos subjetivos clássicos, divisíveis por natureza, tanto assim que cada um pode levar a juízo a sua demanda a título individual. No processo coletivo, a solução não é necessariamente igual para todos, uma vez que cada qual pode ver sua demanda acolhida ou rejeitada por circunstâncias pessoais. Cuida-se agora de um feixe de interesses que podem ser tratados coletivamente, firme restando a coexistência da tutela tradicional, a título individual. Se se tratasse de litisconsórcio, estaríamos perante o litisconsórcio comum e facultativo.

Justamente por isso, José Carlos Barbosa Moreira acentuou que os interesses difusos e coletivos são ontologicamente coletivos, enquanto os interesses individuais homogêneos se apresentam como coletivos apenas acidentalmente.

Para a tutela jurisdicional dos novos direitos (difusos, coletivos e individuais homogêneos), o legislador brasileiro escolheu a via da legitimação concorrente e autônoma, atribuindo a titularidade da ação ao Ministério Público, a outras entidades públicas e às associações pré-constituídas nos termos da lei civil e em funcionamento há pelo menos um ano — art. 82 —, mas com a possibilidade da dispensa do requisito da pré-constituição, ope judicis, quando verifique um preponderante interesse social demonstrado pelas dimensões ou características do dano, ou pela relevância do bem jurídico protegido (§ 1º). O cidadão não é legitimado às ações coletivas (mas continua sendo-o para a ação popular, nos termos da Constituição e da lei), entendendo-se que o portador em juízo dos interesses coletivos (lato sensu) supre, por natureza, as deficiências organizacionais dos titulares individualmente considerados, permitindo o acesso à justiça de amplos segmentos da população.

Os limites subjetivos da coisa julgada são tratados de maneira exemplar. Não só se colheu a experiência da ação popular, pela adoção do julgado erga omnes com o temperamento da possibilidade do non liquet, ou seja, com a ausência de coisa julgada quando o juiz rejeite a demanda por insuficiência de provas (art. 103, I e II do Código de Defesa do Consumidor). Mas a esse regime, próprio dos interesses difusos e coletivos, de objeto indivisível por natureza, o legislador acrescentou, como novidade absoluta, o julgado secundum eventum litis para os direitos individuais homogêneos: vale dizer, enquanto o acolhimento da demanda coletiva beneficia a todos os interessados, que podem proceder imediatamente à liquidação e à execução da sentença para fazer valer o julgado no quadro dos interesses individuais, a rejeição da demanda não impede que os titulares dos direitos subjetivos apresentem judicialmente sua pretensão a título individual (art. 103, III e §§ 1º e 2º).

Afastando-se decididamente do modelo norte-americano do opt out e do opt in das class actions for damages, o sistema brasileiro escolheu um critério aderente à sua própria realidade socioeconômica, levando em consideração as deficiências de informação e de politização do corpo social, as dificuldades de comunicação, os próprios esquemas da legitimação que não contemplam o controle do juiz sobre a "representatividade adequada" do portador em juízo dos interesses coletivos.

E mais: confere-se tratamento legislativo ao transporte da coisa julgada do processo coletivo para beneficiar as pretensões individuais, de modo que a existência do dano geral e do dever de ressarcir, reconhecida pela sentença do processo de massa, torna-se indiscutível em relação às ações pessoais, que versarão exclusivamente sobre o dano individualmente sofrido e sobre o nexo etiológico (art. 103, § 3º). Trata-se do mesmo fenômeno que ocorre no Brasil — e que ocorria na Itália — na passagem do julgado penal à esfera civil para a reparação do dano ex delicto, criticado por Enrico Tullio Liebman como uma demonstração da coisa julgada sobre os motivos da sentença penal, mas que a doutrina brasileira prefere ver como uma ampliação do objeto do processo.

A litispendência entre a ação coletiva e as ações individuais é expressamente regulada, sublinhando-se sua inexistência quando se trata de processos coletivos para a defesa de interesses difusos e coletivos, na medida em que se trata evidentemente de objeto distinto nas diversas ações, mas permitindo ao titular da ação individual o requerimento de suspensão do processo pessoal, para aproveitar, somente in utilibus, o futuro julgado coletivo (art. 104). A lei não cuida do fenômeno processual que intercorre entre uma ação coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos e as ações pessoais, mas a doutrina reconhece aí o nexo de continência, em que à continência do objeto se acrescenta a continência do titular, portador em juízo de todas as pretensões pessoais. Também a conexão, com a conseqüente reunião de processos, é claramente identificada pela doutrina e pela jurisprudência, na correlação entre diversas ações coletivas ou entre ações coletivas e individuais.

O Código de Defesa do Consumidor privilegia as reparações individuais, no confronto com as coletivas, em caso de concurso de créditos em que o patrimônio do devedor não seja suficiente para cobrir todas as indenizações (art. 99); e, embora tenha escolhido a via das reparações individuais nas ações coletivas em defesa dos direitos individuais homogêneos, não deixa de prever uma fluid recovery pelo dano globalmente causado, na hipótese de não se apresentar no prazo de um ano, para a liquidação e a execução, um número de vítimas compatível com a gravidade do prejuízo. Nesse caso, o resíduo não reclamado é destinado a um fundo que recolhe os resultados das condenações nas ações em defesa de interesses difusos e coletivos (art. 100).

Ainda: aperfeiçoam-se as regras sobre os poderes do juiz, sobre as técnicas de controle, sobre a dispensa das despesas processuais e do ônus da sucumbência. E a ação coletiva pode servir como veículo para qualquer pretensão: constitutiva, meramente declaratória ou condenatória, quer se trate de condenação a pagar quantia certa, quer se trate de obrigação de fazer ou não fazer (art. 83). Quanto a esta, instaura-se, no art. 84, um novo regime de tutela das obrigações específicas (depois estendido ao processo comum pelo art. 461 do Código de Processo Civil, introduzido pela Lei n. 8.952/94), em que a reparação monetária é a ultima ratio, e até mesmo a "astreinte" pode ser substituída por ordens do juiz, tendentes ao resultado prático equivalente ao adimplemento da prestação. O juiz pode assim transformar obrigações negativas (como, por exemplo, a de não poluir), em obrigações positivas (como a de instalar um filtro) que, em caso de inobservância, podem levar a outros mandamentos, como, por exemplo, a interdição da atividade.

O sistema jurídico brasileiro sobre a tutela dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos tem exercido influência em alguns ordenamentos da América Latina. Argentina e Uruguai introduziram, em suas respectivas legislações, a defesa dos interesses difusos e coletivos.

Da mesma forma, as disposições processuais do Código de Defesa do Consumidor vêm colhendo seus frutos em Portugal. A lei sobre a ação popular portuguesa, que se presta abertamente à defesa dos interesses difusos e coletivos, também abre uma perspectiva sobre a tutela dos direitos individuais homogêneos, colhida pelo Supremo Tribunal de Justiça, que reconheceu sua tutelabilidade. A Associação de Consumidores de Portugal moveu ação popular contra a Portugal Telecom, em defesa dos direitos individuais homogêneos dos usuários dos serviços telefônicos, visando à restituição das tarifas indevidamente cobradas nos meses de outubro a dezembro de 1994. A sentença de primeiro grau e o Tribunal de Relação de Lisboa tinham indeferido liminarmente a petição inicial, este último por confinar o âmbito da ação popular aos interesses difusos e afastando o caso sub judice do campo extensivo dos referidos interesses. Mas a Corte Suprema, em setembro de 1997, reportando-se à doutrina e à legislação brasileiras, interpretou o art. 1º da Lei n. 83, de 31/08/95, entendendo-o compreensivo não só dos interesses difusos, mas também dos interesses individuais homogêneos e reconhecendo, em tese, o direito à reparação dos danos dos consumidores, inclusive na referida categoria (Revista de Processo, 1997, p. 142-147).

Trata-se de importante precedente jurisprudencial, que certamente vai ter incidência na defesa do meio ambiente, porquanto a este também se aplica a Lei portuguesa da ação popular.

Alguns anos após a introdução, no Brasil, da tutela jurisdicional dos interesses difusos e coletivos, passando pela linha evolutiva que levou ao reconhecimento dos direitos individuais homogêneos, o balanço é francamente positivo. Depois de alguma tergiversação e de certas idas e vindas, até previsíveis em face da natural dificuldade de apreender plenamente toda a complexidade das novas normas, pode-se afirmar que os processos coletivos integram hoje a praxis judiciária. A notável quantidade de demandas e a adequada resposta jurisdicional iluminaram as novas técnicas processuais e demonstraram o empenho dos legitimados — primeiro dentre todos, o Ministério Público —, a ampla gama das ações ajuizadas, o reconhecimento do corpo social. Pode-se afirmar, por certo, que os processos coletivos transformaram todo o processo civil, hoje aderente à realidade social e política subjacente e às controvérsias que constituem seu objeto, conduzindo-o pela via da eficácia e da efetividade. E que, por intermédio dos processos coletivos, a sociedade brasileira tem exercido, de maneira mais articulada e eficaz, seus direitos de cidadania.

Assim é que a defesa do meio ambiente em juízo se caracteriza como conquista da cidadania e como direito fundamental, não apenas assegurado, mas efetivamente fruído.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CAPPELLETTI, Mauro. Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alla giustizia civile. Riv. Dir. Proc. n.3, 1975, p. 372-373.