DIREITO PROCESSUAL

Fontes de Alencar

Em outra oportunidade, ao tratar dos procedimentos em matéria processual (Revista CEJ n. 4), destaquei o comando constitucional no tocante ao tema. De efeito, dispõe o Estatuto Fundamental de 1988 competir privativamente à União legislar sobre Direito Processual (art. 22, I), cabendo-lhe, bem como aos Estados e ao Distrito Federal, legislar concorrentemente sobre procedimentos em matéria processual (art. 24, XI), limitada, nesse âmbito, a competência da União ao instituir de normas gerais (art. 24, § 1º).

O assunto comporta, sem dúvida, análises pontuais.

Destarte, passo ao exame da seguinte questão: os processos da competência da Justiça Federal deverão seguir os procedimentos estabelecidos pelos Estados?

A Justiça Federal foi organizada ainda no rosicler republicano, antes mesmo da instalação do Congresso Constituinte de 1890. O Decreto n. 848, de 11 de outubro daquele ano, do generalíssimo Manoel Deodoro da Fonseca, Chefe do Governo Provisório, estruturou-a. Campos Salles, Ministro da Justiça, formulou a correspondente Exposição de Motivos. Dela extraio:

Ahi está posta a profunda diversidade de índole que existe entre o poder judiciário, tal como se achava instituído no regimen decahido, e aquele que agora se inaugura, calcado sobre os moldes democráticos do systema federal. De poder subordinado, qual era, transforma-se em poder soberano, apto na elevada esphera da sua autoridade para interpor a benéfica influência do seu critério decisivo afim de manter o equilíbrio, a regularidade e a própria independência dos outros poderes, assegurando ao mesmo tempo o livre exercício dos direitos do cidadão.

É interessante ficar consignado ter sido criada a Justiça Federal, segundo expressava a mencionada exposição motivacional, de conformidade com o disposto na Constituição da República.

A referência era à Constituição dos Estados Unidos do Brasil, dada a lume com o Decreto n. 510, de 22 de junho daquele ano, no intuito de ser submetida à representação do País, em sua próxima reunião, entrando em vigor desde já nos pontos abaixo especificados.

Mesmo depois da edição do Decreto n. 848, no dia 23 de outubro de 1890, o Governo Provisório da República resolveu alterar o teor da Constituição publicada, modificando-o desde logo nos raros tópicos sobre que se pronunciou accentuadamente neste sentido a opinião do paiz.

Fê-lo por via do Decreto n. 914-A e atento ao parecer da Comissão dos Vinte e Um.

As disposições da Constituição publicada relativas ao Poder Judiciário não estavam dentre os pontos especificados.

Contudo, é válido registrar o que se continha no art. 54:

O Poder Judiciário da União terá por órgãos um Supremo Tribunal Federal, com sede na Capital da República, e tantos juízes e tribunais federais, distribuídos pelo País, quantos o Congresso criar.

Os arts. 58 e 59 tratavam da competência do Supremo Tribunal Federal e dos juízes ou tribunais federais, respectivamente. O § 1º do art. 58 previa recurso, de curto espectro de cabimento, das sentenças da Justiça dos Estados em última instância, que depois seria denominado "recurso extraordinário".

A Constituição de 1891 (arts. 55 a 62) manteve a essência do que no texto de 1890 se achava no tocante ao Judiciário. Não se deve inferir de tal circunstância pacificidade da matéria no Congresso Constituinte. Raul Machado Horta, Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, observou:

A Constituinte de 1891, ainda sob o unitarismo monárquico, tornou-se o campo da controvérsia entre as duas tendências, a da unidade e a da dualidade do Poder Judiciário. Os anais da primeira constituinte republicana registram brilhantes debates, que se iniciaram na "Comissão dos Vinte e Um", incumbida de elaborar o Projeto de Constituição, e se prolongaram nas intervenções do plenário (HORTA, 1988).

Para Adhemar Ferreira Maciel, o Decreto n. 848/890 espelhava a Lei Orgânica do Judiciário norte-americano (Judiciary Act de 24 de setembro de 1789).

Impende trazer à baila, neste momento, o que dispunha a primeira Constituição republicana no seu § 2º do art. 59:

§ 2º – Nos casos em que houver de aplicar leis dos Estados, a Justiça Federal consultará a Jurisprudência dos Tribunais locais, e vice-versa, as Justiças dos Estados consultarão a Jurisprudência dos Tribunais Federais, quando houverem de interpretar leis da União.

A Emenda de 1926 não afastou da Lei Fundamental o conteúdo da norma transcrita. Deu-lhe espaço no § 2º do art. 60.

João Barbalho, após considerar as hipóteses em que os tribunais da União teriam occasião e necessidade de interpretar e applicar leis estaduaes, disse ir n’isto [consulta da Justiça Federal à jurisprudência dos Tribunais locais] uma homenagem aos poderes estaduaes.

A objurgatória de Amaro Cavalcanti à dualidade de justiças consagrada na Lei Maior de 1891 afigura-se-me contra toda a razão. Os argumentos expostos a propósito em Regime Federativo e a República Brazileira, obra de 1900, não se mostram ajustados ao ideário dos novos tempos que o 15 de novembro inaugurara.

Desde os momentos primeiros do Estado Federal brasílico até o instante de extinção da Justiça Federal pelo Estado Novo, as duas justiças serviram ao País na linha daquele papel importantíssimo do Poder Judiciário ressalvado por Campos Salles na Exposição de Motivos do Decreto n. 848.

O próprio ato organizativo da Justiça Federal cuidou do Jury Federal (Parte Primeira, Título II, Capítulo IX) e do Processo Federal (Parte Segunda, Título III, Capítulos X a XLIV). Assim, porque o Texto Constitucional publicado com o Decreto n. 510, de junho de 1890, ao fixar a competência privativa do Congresso Nacional, ali incluíra a de codificar as leis processuais da República (art. 33, item 24). O texto modificado (Decreto n. 914-A, de 23 de outubro do mesmo ano) ao expressar aquela competência exclusiva fê-lo desta forma: Codificar as leis civis, criminaes e comerciaes da República e bem assim as processuais da justiça federal.

A Constituição de 1891 confirmou a competência única da União para legislar sobre o Direito Processual da Justiça Federal (art. 34, item 23), situação intocada pela Emenda de 1926. Os Estados, autorizados pela Lei Maior, puderam legislar a respeito de processo (art. 65, § 2º, CF/91 e EC/1926), evidentemente sem invadirem a especificidade do campo legislatório da União.

Desde a Constituição de 1934 até a de 1967, Emenda n. 1 de 1969 inclusive, a competência para legislar privativamente sobre Direito Processual ficou com a União, dilatada, dessarte, sua idoneidade para legiferar na matéria.

Hoje, diverso o quadro. O preceituar dos Estados e do Distrito Federal quanto a procedimentos em matéria processual, respeitadas as normas gerais da União, tem amplo alcance, isto é, os feitos da competência da Justiça Federal também deverão seguir, observada a territorialidade, os procedimentos traçados pelos entes mencionados. É o que ressai da Constituição de 1988.

É oportuno lembrar, nesta oportunidade, a observação de Carlos Mário da Silva Velloso:

Na competência legislativa de normas gerais, diretrizes ou princípios, não poderá a União legislar sobre questões específicas, sobre particularidades. Se o fizer, cometerá inconstitucionalidade (VELLOSO, 1994. p. 375).

Arruda Alvim, em Manual de Direito Processual Civil, depois de dizer da compreensão larga de Direito Processual e dos lindes entre as normas processuais e os procedimentos, aclara:

(...) normas procedimentais não gerais seriam as que estabelecessem novas formas de citação ou intimação, normas respeitantes a cartas precatórias, as cartas de ordem etc (...) (ALVIM, 1997. p.124/125).

E acrescenta:

(...) cumpre observar-se que um Estado-membro não poderá "impor" a outro suas normas procedimentais não gerais. Logo, relações de comunicação interestaduais serão regidas por normas emanadas da União, ou seja, normas procedimentais gerais (ALVIM, 1997. p. 125).

De mais a mais, parece bem observar que das decisões dos Tribunais Regionais Federais, assim como das dos Estaduais, relativas a normas procedimentais localistas, não caberá recurso especial com fundamento nas alíneas a e c do inc. III do art. 105 do Estatuto da Federação.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. JUIZADOS DE PEQUENAS CAUSAS.

JUIZADOS ESPECIAIS CÍVEIS E CRIMINAIS.

PROCESSO E DIREITO PROCESSUAL.

Ditar procedimento para as causas sujeitas aos Juizados Especiais Cíveis e Criminais cabe às Unidades Federadas, atendidas, obviamente, as normas gerais sobre procedimentos em matéria processual impostas pela União.

Dirijo minha atenção agora, porém, para os Juizados de Pequenas Causas, admitidos pela Constituição Federal de 1988, ao fixar a competência concorrente da União, dos Estados Federados e do Distrito Federal. Realmente, no art. 24, X, a, estabelece com relação à criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas.

Autores há que sustentam a identidade dos Juizados de Pequenas Causas com os juizados previstos no art. 98 do Código Fundamental da República, de que trata a Lei n. 9.099/95, denominando-os de Juizados Especiais Cíveis e Criminais.

Edson Ribas Malachini, em excelente comunicação apresentada ao II Simpósio de Direito Processual Civil (Curitiba-1992), ofereceu duas conclusões: a primeira, afirmativa daquela identidade mencionada; a segunda, assim:

Conseqüentemente, compete aos Estados e ao Distrito Federal a legislação suplementar sobre "criação, funcionamento e processo" (aí incluído evidentemente o procedimento) desses juizados, limitando-se a competência da União ao estabelecimento das "respectivas normas gerais" (art. 24, X, e §§ 1º e 2º).

Luiz Fux, em trabalho a duo com Weber Martins Batista, expressou seu entendimento da correção do ponto de vista do Prof. Malachini (FUX, 1996. p. 14).

No mesmo diapasão, Damásio E. de Jesus, que desta forma se manifesta:

Assim, o art. 24 da Carta Magna, em seu inc. X, confere competência legislativa comum àquelas entidades para a criação, o funcionamento e o processo dos juizados de pequenas causas, cíveis ou criminais (...)

(...) a União e os Estados criam os Juizados Especiais, e após, juntamente com o Distrito Federal, legislam sobre seu funcionamento e processo (JESUS, 1995. p. 26).

E na mesma linha, entre outros, Liberato Povoa e José Maria de Melo (PÓVOA, 1996. p. 18).

Rendo homenagens aos autores mencionados, mas não à tese por eles sustentada. Bem recebê-la implica considerar expressão pleonástica o contido no inc. X do art. 24 com relação ao art. 98 da Constituição. De outro ângulo, entendo sem importância para a interpretação do Texto Maior de 1988 o fato de a Lei n. 9.099/95 haver revogado a Lei n. 7.244, de novembro de 1984. Diferentemente seria admitir uma inversão na pirâmide hierárquica do sistema. É mesmo o que se extrai da seguinte lição de Celso Ribeiro Bastos:

(...) as normas componentes de um ordenamento jurídico encontram-se dispostas segundo uma hierarquia e formando uma espécie de pirâmide, sendo que a Constituição ocupa o ponto mais alto, o ápice da pirâmide legal, fazendo com que todas as normas que lhe vêm abaixo a ela se encontrem subordinadas (BASTOS, 1992. p. 44).

A distinção entre os órgãos previstos no art. 24, X, e no art. 98 da CF mostra-a, com propriedade, Waldemar Mariz de Oliveira Júnior em A Constituição da República e os Procedimentos Alternativos:

(...) ao simples confronto de ambos, sente-se que uma coisa é o Juizado de Pequenas Causas, já criado pela Lei n. 7.244, a qual, pelo princípio da recepção, continua em plena vigência e o outro são os Juizados Especiais referidos pelo art. 98. Isso deferi de várias circunstâncias. Em primeiro lugar porque, no caso do art. 24, a competência é a concorrente e, no art. 98, ela não o é.

Além do mais, o critério para determinação da competência dos Juizados de Pequenas Causas e o critério para determinação desses Juizados Especiais do art. 98 são diferentes (OLIVEIRA JÚNIOR, 1993. p. 134).

E, a modo de arremate, diz ele:

A Lei n. 7.244/84 foi, sem dúvida alguma, recepcionada pela Constituição de 1988, o que vale dizer, repita-se, que os Juizados Especiais de Pequenas Causas restaram ilesos e permanecem com toda a sua pujança e eficiência na nova ordem constitucional (OLIVEIRA JÚNIOR, 1993. p. 136).

A não-equivalência dos aludidos órgãos ressalta do Texto Constitucional a olhos vistos.

Ives Gandra Martins observa, a propósito do inc. X mencionado, que:

Houve por bem, o constituinte, retirar a parte meramente processual da competência privativa da União, colocando-a na competência concorrente, de modo que a organização judiciária para as questões de menor importância ofertasse maior celeridade (MARTINS in BASTOS e MARTINS, 1993. p. 39/40).

E elucida logo adiante:

Nesta matéria, os Estados, o Distrito Federal e a União podem cuidar, concorrentemente, de tudo. Não só da criação, que é a primeira etapa, como das normas de funcionamento, que é a segunda, além do próprio processo que, pelas circunstâncias locais, seja o mais adequado para que as pequenas causas sejam julgadas em rito simplificado e não necessariamente por juízes togados (BASTOS, 1993. p. 40).

Em suma: as expressões juizados de pequenas causas e juizados especiais têm acepções díspares, são inconfundíveis, não-equiparentes.

Nos dizeres do inc. X referido, na locução "processo do Juizado de Pequenas Causas", que sentido tem o vocábulo "processo"? O ponto chama ao tempo presente o que se continha na Constituição de 67 (art. 115, parágrafo único, alínea c; EC n. 1/69, art. 120, parágrafo único, c; EC n. 7/77, art. 119, § 3º, c):

O regimento interno [do STF] estabelecerá:

(...)

c) o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou de recurso.

Qual posta no texto transcrito, a palavra "processo" provocou acesa discussão no Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento, em novembro de 1967, do agravo regimental interposto contra decisão do Relator da Representação 700 (RTJ, vol. 45, pp. 690/719), Ministro Victor Nunes Leal, que não admitira, no caso, embargos infringentes, ao entendimento de que o art. 6º da Lei n. 4.337/64 não poderia prevalecer sobre o art. 17 da Emenda Regimental suportada pela norma constitucional (art. 115, parágrafo único, c, CF/67).

O Ministro Amaral Santos, Relator para o acórdão, proferiu na ocasião voto lapidar, de que recolho o seguinte:

Dir-se-ia, assim, que o Supremo Tribunal Federal tem competência para legislar sobre direito processual no que concerne aos feitos de sua competência originária ou de recurso. Mas isso seria cindir o direito processual (...)

A palavra processo, aí tem o significado de procedimento.

O Min. Themistocles Cavalcanti acompanhou, na oportunidade, a posição do Min. Amaral Santos, considerando que aquela alínea da CF/67 colidia, ao menos na aparência, com o dispositivo referente à competência da União para legislar sobre Direito Processual, bem como com o art. 46 da Lei Maior.

O mesmo se diria agora, confrontados o art. 24, X, e os arts. 22, I, e 48 da vigente Constituição Federal.

Conquanto a tese levantada pelo Min. Amaral Santos tenha sido objeto de debate, a Corte não decidiu a causa sob esse aspecto, que ficou superado, como disse o Min. Luiz Gallotti, ao proclamar o resultado do julgamento, porque a maioria entendeu que o Regimento não revogou a Lei; isto é, independentemente da questão de saber se o Regimento podia, ou não, revogar a Lei, decidiu-se que não revogou.

Pontes de Miranda, ao comentar a referida norma constitucional de 1967, enfrentou precisamente o ponto que fora posto a discussão:

(...) Em virtude do art. 115, I, b, e a, pode o Supremo Tribunal Federal, no Regimento Interno, depois de fixar a competência das turmas, cogitar do procedimento para os embargos à decisão, respeitadas as leis.

O Regimento Interno não pode revogar qualquer regra jurídica que admite os embargos de nulidade ou infringentes do julgado, ou os embargos declaratórios (p. 179).

O debate resultante do emprego do termo "processo" faz lembrar o ensino do sábio João Ribeiro ao aplicar à lingüística a dição fringe, de que se valera o psicólogo e filósofo norte-americano William James em seus estudos. Para o mestre de Curiosidades Verbaes, toda palavra e idéia tem o que elle chama fringe, isto é, uma franja. Há sempre alguma cousa além das suas próprias fronteiras; exprime o que exprime, mas projecta a mais uma zona de expansão imponderável (RIBEIRO, 1927. p. 8).

Em trabalho anterior expressei entendimento no sentido de que a competência concorrente estabelecida no art. 24 da CF/88 alcançava o próprio Direito Processual. E estava em boa companhia. Neste, porém, cabe-me fazer, a respeito, uma retificação. É que, considerando o halo (novamente o douto João Ribeiro) que no contexto envolve a palavra "processo", digo que a tanto não chega aquela competência legislativa. De fato, tendo dado a União competência plena e exclusiva para legislar sobre Direito Processual, não seria razoável que o constituinte logo adiante a minimizasse. Por outro lado, a hipótese de cisão do Direito Processual a que aludiu Amaral Santos certamente não seria desejável.

E mais: em se tratando de competência concorrente, o poder legiferante da União estaria reduzido a normas gerais de processo, o que evidentemente não se harmoniza com a arquitetura constitucional adotada em 1988.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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MALACHINI, Edson Ribas. A Constituição Federal e a legislação concorrente dos Estados e do Distrito Federal em matéria de procedimentos. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 89, n. 324, p. 49-54, out./dez. 1993.

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RIBEIRO, João. Curiosidades Verbaes. São Paulo:Comp. Melhoramentos, 1927.

VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Temas de Direito Público. Belo Horizonte:Del Rey, 1994.

Fontes de Alencar é Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Coordenador-Geral da Justiça Federal e Diretor do Centro de Estudos Judiciários.