^{REFORMA TRIBUTÁRIA}

Ives Gandra da Silva Martins

Considero de extrema relevância esta reflexão, mormente, levando-se em consideração que o Deputado Mussa Demes deverá apresentar o seu projeto definitivo, isto é, o parecer sobre o projeto de Emenda Constitucional nº l75. Há uma alteração tão profunda no Sistema Tributário, e faremos uma reflexão muito importante sobre ele, para que se possa detectar o que nele será simplificado, ou se não estaremos apenas com um aumento substancial da carga tributária, do poder impositivo, que o Poder Executivo está-se outorgando.

Há um estudo feito pelo jurista e membro do Conselho de Estudo da Federação e Comércio, Dr. Renato Ferrari, que talvez seja o melhor estudo sobre todas as propostas de Reforma Tributária, desde a Constituição de 1988, em que há pormenorizada cada uma das propostas. O que releva neste projeto de Reforma Tributária é toda a política que o Governo pretendeu apresentar em sua campanha para a Presidência da República, no sentido de que cinco reformas seriam fundamentais para o país. Que a nossa Constituição de 1988 era demasiadamente voltada para o fortalecimento dos governos, das estruturas administrativas e que precisaria haver uma mudança substancial para que o país se tornasse viável. Depois de lançar o Plano Real com bastante eficiência, porque detectadas as razões fundamentais da inflação no Brasil, do processo inflacionário, em dezembro de 1993, o Governo conseguiu zerar o déficit público com uma carga tributária em torno de 27% sobre o PIB. A partir daquele momento, havia a necessidade de eliminar a inflação inicial. O Governo lança um programa criando duas moedas, uma de contas e outra de pagamento. Nessa moeda de conta, dá um prazo para que todos os indexadores venham a desembocar nela, que era a URV. Durante quatro meses, com uma inflação ascendente, mas com todos os indexadores sendo transformados em URV, o Governo conviveu com uma moeda de pagamento inflacionada, que detectava uma perda de substância diária e uma moeda de conta que, em junho de 1994, chegou a ter pouco mais de noventa por cento, indexando todos as espécies de contrato. E foi simples, sem déficit público, sem gerar, portanto, expansão monetária. E, por outro lado, com todos os indexadores desembocados num único índice, ao transformar a moeda de conta em moeda de pagamento, acabou a inflação daquele dia. Então, o programa inicial do Plano Econômico foi apresentado com muito eficiência, mas, evidentemente, não poderia estagnar nesse ponto, e toda a Campanha Política do Governo Federal foi no sentido de que precisaríamos readequar a Constituição e as necessidades da política moderna da globalização da economia. E o que ocorreu? O Governo bateu em cinco reformas fundamentais: tributária, administrativa, previdenciária, política e a do Judiciário. Desde o momento em que o Ministro Nelson Jobim começou a trabalhar, foram essas as cinco metas básicas para readequar a nação a uma nova realidade.

Ocorre que, desde o início, desde janeiro de 95, tinha-se a sensação de que essas reformas estavam em um caminho equivocado. O Ministro Nelson Jobim sugerira uma reunião em São Paulo para discutir com professores universitários os seus projetos de reforma; já então percebia-se que toda linha do governo direcionava-se para reduzir a parte boa da Constituição, que são os direitos dos cidadão, como ele dizia: "para que o governo pudesse governar".

Em uma palestra na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, Nelson Jobim, com aquela clareza, facilidade de expressão e, ao mesmo tempo — o que me causa grande admiração — franqueza, ao expor as suas idéias mesmo que venham a desagradar, disse que, enquanto a Constituição fosse o que é, quem governaria o país seria o Poder Judiciário. Porque tudo o que o Governo fizesse seria inconstitucional e, assim sendo, não governaria, mas sim o Judiciário. No momento em que se reduzisse a Constituição, ele retomaria as suas funções, retirando esse privilégio do Poder Judiciário de determinar a política deste país.

Em uma reunião no Conselho de Estrutura Jurídica da Federação do Comércio, com a presença de alguns de nossos conselheiros, que também foram Ministros, tais como, Saulo Ramos, Oscar Correa, do Supremo Tribunal Federal, e, com o respeito devido à autoridade, fizemos uma manifestação contrária a essa linha, dizendo que o Poder Judiciário não governa; apenas, como Legislador Negativo, estanca um procedimento que venha a violar texto constitucional, que não foi feito por ele. Quanto a dois institutos que dariam ao Poder Judiciário o poder de governar e de legislar: o mandado de injunção e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, o Poder Judiciário chegou ao ponto, inclusive, em respeito ao poder de legislar e ao de governar do Legislativo e do Executivo, de não fazer uso delas, em uma demonstração inequívoca de que não era o Poder Judiciário que governava, mas, ao contrário, no máximo como legislador negativo, estancava os procedimentos violentadores da Constituição, que o Poder Judiciário não havia feito, repito.

E a discussão prolongou-se por mais ou menos quatro meses, até que apareceram os primeiros projetos de administração previdenciária, reforma administrativa e projeto de reforma tributária. Por incrível que pareça, o projeto de reforma administrativa sequer foi apresentado, de início, como um dos mais relevantes, e ainda é o que está menos avançado em discussão no Congresso Nacional. O projeto de reforma administrativa, sem entrar no mérito, é o mais importante, porque a reforma tributária será adequada ao modelo administrativo que o Estado resolveu adotar. Como se pretende fazer uma alteração de reforma tributária, sem saber se o Estado vai continuar ou não com as mesmas estruturas? A primeira reforma deveria ser a administrativa, a segunda deveria ser a tributária e a previdenciária viria em decorrência; a política deveria anteceder a todas elas. Mas, na minha opinião, nunca será aceita. Ficará sempre como reflexão acadêmica e não mais do que isso. E a reforma do Judiciário, que deve ser pensada em profundidade, porque tanto o Judiciário quanto a imprensa são reformas que o governo pretende, seja na Lei de Imprensa, em nível de legislação ordinária, seja na reforma constitucional do Judiciário, como uma reforma de vingança, de reação, de descontentamento por não haver um poder subserviente àquelas estruturas — não estou fazendo análises subjetivas se o governo é bom ou mau. Tenho profundo respeito pelas autoridades que aí estão, mas no nível da filosofia apresentada.

Dentro desse quadro, a Reforma Tributária foi trazida como o projeto de Emenda Constitucional nº175. O que se discutiu durante anos sobre reforma tributária neste país? A necessidade de simplificação do Sistema Tributário. Temos um Sistema Tributário plasmado na Constituição, do art. 145 ao 156. Verificamos que houve, durante a Constituinte, um excelente projeto de Sistema Tributário que foi aquele aprovado na subcomissão, onde os Srs. José Serra, Francisco Dornelles, Benito Gama, Fernando Coelho, Paturi e o Alcides Jorge Costa, assessor do deputado José Serra, que era o relator da Constituinte; pessoas que entendiam de Direito Tributário prepararam um projeto considerado o melhor projeto de toda a Constituinte. Quando da subcomissão passou para a Comissão de Tributos e Orçamentos, começou a ser desfigurado, atingindo seu auge na Comissão de Sistematização, e conseguindo, de alguma forma, melhorar em Plenário. O nosso Sistema Tributário, daquele projeto muito bom da Subcomissão de Tributos para essa desfiguração, foi aprovado e transformou-se no Título VI da Constituição, arts. 145 a 156; do 157 em diante, não se cuida senão de matéria de natureza financeira que trata da partição da receita tributária entre as entidades federativas. Verificamos algumas falhas estruturais. Aquela idéia inicial de que se deveriam unir impostos circulatórios e que há fatos geradores clássicos sobre a renda, o patrimônio, uma circulação de bens e serviços, impostos de natureza regulatória, como, por exemplo, o Imposto de Importação de Comércio Exterior, essa idéia, em função da Federação Brasileira, foi sendo desfigurada da União, dos três impostos circulatórios semelhantes aos do Sistema existente na Europa, na Comunidade da União Européia na qual há países que são federação. A Alemanha é uma federação. Essa solução de unificação não resistiu à pressão dos estados. Mais do que isso. Os estados conseguiram que o ISS ficasse com os municípios. Por que os municípios? As capitais não poderiam, segundo eles, prescindir do ISS, e os estados pretenderam continuar tendo o ICMS sem uma partição dessa receita, que seria absolutamente possível, ficando os estados plenamente senhores de um poder impositivo, de um imposto que tem vocação de imposto nacional, porque o ICMS é um imposto de vocação nacional, não de vocação estadual. O princípio da cumulatividade tem de ser regido fundamentalmente pela União. Vêem-se, por exemplo, problemas enormes gerados pelo ICMS ou ICM desde 1967, e nenhum problema do princípio da não-cumulatividade em relação ao IPI. Porque a não-cumulatividade, quando único poder impositivo, não cria as operações denominadas guerras fiscais entre os estados. O ICMS, com essa não-cumulatividade em todas as operações interestaduais, gera. Quando do meu depoimento na Constituinte, ainda na Subcomissão, sugeri a integração, naquela época, se se tivesse adotada, com partição da receita. Vale dizer, teríamos um poder impositivo estadual em impostos que fossem de vocação estadual e uma partição garantida de um único imposto circulatório, que abrangesse o IPI, ICMS e o ISS.

A partir desse momento, é evidente que passaríamos a ter menos problemas de natureza jurídica, menores discussões, não existindo guerra entre os estados e todos estariam assegurados na participação da Receita em que o poder impositivo poderia ser o Congresso Nacional, com uma lei complementar, que, para mim, com todo respeito aos que pensam de forma diferente, quando se cuida de normas gerais, é uma lei nacional, dando o poder impositivo àqueles aparelhos administrativos que tivessem melhores condições de cobrar. A capacidade arrecadativa seria levada para os estados, embora a partição fosse feita pela União com quase um mútuo controle e, assim, com a possibilidade de se interferir nas receitas, mas com uma unificação do Sistema. Aliás, foi essa a proposta da Comissão Paulista de Estudos Constitucionais para a Revisão Constitucional, presidida pelo Professor Miguel Reale, com a participação, inclusive, de eminentes membros do Judiciário Federal de São Paulo. Participava, também, o Professor Américo Lacombe, cuja parte tributária foi também proposta minha para se ter quatro impostos sobre quatro fatos geradores clássicos, para não termos uma superposição de incidência, de fiscalização, de administração tributária e ônus para o contribuinte, levando parcela substancial da receita tributária a ficar nos corredores da Administração e nos gastos excessivos do contribuinte, permitindo essa fiscalização. Interessante que a proposta que apresentei em 1990 e que foi, inclusive, em quatro projetos de emenda, levada ao Congresso Nacional por três deputados e um senador, quando da Revisão, inclusive, do Rio Grande do Sul, Germano Righoto, que a subscreveu inteiramente, mas que não foi adiante, porque a Revisão Constitucional não o foi.

O Governo tendo "n" projetos e propostas, inclusive a de Osvaldo Matos Fiolho, que comandou aquela equipe em um projeto de reforma tributária, encaminhou os quatro fatos geradores clássicos que estavam em minha proposta originária de 1990.

E o que faz o Governo agora? Quando havia uma grita nacional para que houvesse uma simplificação do Sistema e se tivesse uma possibilidade de reduzir o número de impostos? A Alemanha, por exemplo, tem 218 tributos, três impostos responsabilizáveis por 93% da arrecadação, os outros 215, 7% da arrecadação restante, são perfumaria, periferia jurídica, porque não representam nada. Então, dizer que a Alemanha tem 218 tributos, quando três são responsáveis por 93% da arrecadação, significa que conseguiram definir os fatos geradores clássicos e aquilo que, efetivamente, deve ser tributado. Um tributo sobre esses faróis de rua, que determinados municípios têm na Alemanha, é evidente que não tem qualquer expressão.

Pois bem, no Brasil, todos esperavam que o Governo Fernando Henrique apresentasse um projeto de emenda constitucional vinculado, fundamentalmente, à simplificação do Sistema, para que as empresas gastassem menos para administrar, para que o fisco, sem necessidade de reduzir seus quadros de fiscalização, com um sistema mais simplificado, pudesse ser mais eficiente. Quanto mais complexo o Sistema, mais difícil fiscalização, mais a sonegação pode existir, porque é fácil sonegar quando os próprios técnicos têm dificuldade de conhecer toda a legislação. Por exemplo, a matéria de ICMS, se alguém disser que conhece todos os convênios, desde 1988, não estou dizendo os anteriores, ou é um mentiroso ou um gênio, porque não dá para acompanhar essa "disenteria" convenial, porque todo dia saem inúmeros convênios regulando um cem números de matérias, tornando-se impossível acompanhá-los.

O que faz o Governo Fernando Henrique? Manda um projeto que objetiva, exclusivamente, dar um poder impositivo maior à União. Isso, efetivamente, gerou uma profunda decepção no momento em que essa matéria foi apresentada. Trouxe aqui o projeto, conversamos longamente e fiz um depoimento, também, na Câmara dos Deputados, na Comissão que está encarregada de apresentá-lo. Em seu parecer, manterá os pontos essenciais desse projeto. Não li os jornais, hoje, não sei se ele fez alguma declaração, mas basear-me-ei, fundamentalmente, no projeto do Governo. Qual é o início do projeto do Governo? Ele apresentava, no art. 148, a criação de um empréstimo compulsório para absorção temporária do poder aquisitivo, que iria dar jurisdicidade àquilo que a ex-ministra Zélia, sem jurisdicidade, fez com o bloqueio dos cruzados. Na Comissão de Constituição e Justiça, isso caiu, mas o mesmo não ocorreu com o dispositivo colocado no art. 148, que permite empréstimos compulsórios para financiar investimentos públicos de relevante interesse nacional; o que, vale dizer, na primeira medida do Governo, no primeiro dispositivo, para mostrar o aumento do poder da capacidade impositiva, tira uma garantia do contribuinte, que é uma lei complementar, e admite que se possa fazer, via lei ordinária, empréstimo compulsório, instituindo-o por lei complementar. Mas perdendo, no que diz respeito à competência, ao poder, à competência impositiva, para absorção temporária do poder aquisitivo, ao manter um investimento público relevante, tirou da expressão "relevante", a expressão "urgente". Basta ser relevante, não precisa ser urgente, para poder-se lançar o empréstimo compulsório.

Ora, imediatamente, o Presidente Fernando Henrique disse que nunca pretende utilizar o empréstimo compulsório, mas quis colocá-lo na Constituição. Se nunca pretende utilizá-lo, não vejo a necessidade de estar na Constituição. Por que razão — parece-me que isso teve uma intenção bem definida — no dia primeiro de julho de 1994, a dívida interna do Brasil era de 50 bilhões de dólares; a dívida externa estava em torno de 110 a 120 bilhões de dólares, reconsiderando, já descontada das reservas do Brasil. No final do ano passado, a dívida interna tinha duplicado, já era de 100 bilhões de dólares, em abril. Agora, de 138 bilhões de dólares. O Governo quando lança os títulos no mercado, e é obrigado a manter os juros elevados, mantendo reservas elevadas, é obrigado a pagar juros altos no mercado para continuar girando a sua dívida. Ora, se continuarmos nesse crescendo, o pressuposto é o de que cheguemos a 200 bilhões de dólares no fim do ano, se os juros forem de 2% ao mês; estou sendo extremamente moderado, porque 2% são juros de capitação, 200 bilhões de dólares representariam ao mês 4 bilhões de dólares, e receita tributária do Governo é de 8 bilhões de dólares. Isto significa que metade da receita estaria comprometida a manter a mesma progressão se for seguida essa política de só manter investimentos de fora e reservas capazes de evitar a especulação. Por isso, afirmo que o Plano Real, depois do sucesso de sua implantação, é apenas a âncora cambial. Não existe política industrial, não há política tributária, não há política administrativa, não há política agrária. Existe apenas uma eficiente política de manutenção de uma âncora cambial e de uma inflação sob controle, mas de forma artificial. Portanto, a aprovação da reforma com a disponibilidade de 200 milhões de dólares pode permitir ao Governo a utilização do esquema Zélia Cardoso de forma mais inteligente, não bloqueando cruzeiros e, sim, lançando empréstimo compulsório e transferindo os recursos para as burras estatais. Dessa forma, não há juiz federal que possa dar uma liminar de desbloqueio de cruzados, porque o dinheiro já terá entrado nas burras oficiais.

Esse dispositivo não está inocente acidentalmente, embora o Presidente o negue, dizendo que não há intenção em utilizá-lo. Será utilizado pelo Governo. E contém outro aspecto juridicamente grave. Temos discutido, em nosso Conselho, o artigo 246 da Constituição, que afirma que, a partir de 1995, novos dispositivos constitucionais só poderiam ser regulamentados por lei ordinária, não por medida provisória. Muitos intérpretes, porém, entendem que o empréstimo compulsório já estaria regulamentado. Antes, ele estava no artigo 15 do Código Tributário Nacional.

Basta dizer que José Souto Maior Borges chegou a tentar formar, com o talento e brilho que tem, uma teoria de que haveria dois tipos de empréstimos compulsórios: um de natureza especial, outro de natureza excepcional, um de natureza tributária, outro não. Sua teoria não foi acolhida pelo Poder Judiciário, mas não havia regulamentação, ela estava no Código Tributário Nacional. Para a preparação do artigo 148, o Deputado Dornelles, o Deputado Paturi e eu discutimos muito e sugerimos que essa matéria ficasse dentro do texto constitucional, inclusive, no que diz respeito ao inciso III. Eu o redigi porque queria, além da garantia de que ele fosse considerado relevante e urgente, que fosse respeitado o princípio da anterioridade, porque esse princípio, para calamidade pública e guerra, não pode estar no empréstimo compulsório. Nesses casos, não se pode esperar um ano para que seja lançado o empréstimo compulsório. Mas, em se tratando de investimento relevante, não há por que não se respeitar. Essa redação foi colocada por sugestão minha para uma garantia do contribuinte. Passou, inclusive, a estar regulamentado na Constituição. Ora, no momento em que essa interpretação de que já está regulamentado na Constituição, e a de que o art. 246 só se aplica ao que não está regulamentado na Constituição, até por medida provisória pode-se lançar o empréstimo compulsório, então, um dia, o Governo, não tendo como pagar suas contas, vai querer girar as dívidas daquele dia e os bancos não vão querer trabalhar, porque sabem que não haverá lastro. O Governo, então, poderá, à noite, decretar empréstimo compulsório por medida provisória, passando 80% ou 90% do que está no mercado financeiro e apresenta um elenco: isso é para investir em educação, estrada etc. Elenca-se o que é relevante, é uma coisa simples. Aliás, a expressão "relevante" em Direito Administrativo, é algo impressionante, porque só existe investimento público relevante. Não existe a possibilidade de um administrador não fazer um investimento público relevante, sob pena de ser submetido a uma ação popular. Esse dispositivo foi colocado para aumentar o poder impositivo do Governo.

Não obstante isso, no art. 145, pretendeu-se a quebra do sigilo bancário de uma cláusula pétrea do art. 5º, inciso XII, da Constituição, de uma forma muito infeliz, porque a redação levava a considerar que, na verdade, respeitava-se o sigilo de dados, só que esse sigilo ficaria nas mãos dos agentes fiscais, que se comprometeriam a não revelar os dados que em sigilo tinham obtido para terceiros.

Sabemos quantas vezes essa síndrome do holofote aparece. As coisas vão para a imprensa sem preservar o sigilo das fontes, acabam virando notícia. Caiu na Comissão de Constituição e Justiça, e já sei que, na terça-feira, apesar de ter caído na referida Comissão, sobre o mesmo Projeto do Deputado Mussa Demes não poder ser apresentada uma nova emenda, o sigilo bancário é novamente quebrado. Não por ordem do Judiciário, porque a garantia do cidadão é a de que, se houver indícios, mais do que veementes, não há juiz de Direito que não autorize a quebra do sigilo. Mas, deixar isso nas mãos da própria autoridade, o poder impositivo, de força, de pressão, o poder psicológico que pode exercer e, ao mesmo tempo, a eliminação de uma garantia que é fundamental, já que o nosso Poder Judiciário, nessa matéria, é ágil, quando há indícios, juízes de Primeira Instância têm dado autorização de quebra de sigilo, eles vão reapre-sentar, apesar de ter caído na Comissão de Constituição e Justiça.

Quero continuar o raciocínio sobre o Projeto, analisando-o. Quanto ao art. 154, veja-se que as mudanças são utópicas, não é uma reformulação do Sistema Tributário. Na competência residual da União, vê-se que não é a mudança do Sistema Tributário da Federação, e sim a do Sistema Tributário para aumentar o poder impositivo da União, da competência residual da União. Eles retiram a necessidade de lei complementar, ou seja, através de lei ordinária se poderão instituir novos impostos. Hoje, o art. 154, inciso I, da Constituição exige que o novo imposto não tenha fato gerador nem base de cálculo idênticos aos fatos geradores e bases de cálculo existentes e que não seja cumulativo. São essas as condições: lei complementar, fato gerador, base de cálculo e não-cumulatividade. Essa é a razão pela qual muitas vezes tenho colocado — é uma posição pessoal, mas Hamilton Dias de Souza pensa da mesma forma — que, quando o Constituinte, no art. 195, § 4º, fez menção ao fato de que pode haver outras fontes para financiar a Previdência, essas outras fontes, a meu ver, não têm natureza de contribuição, mas de imposto. As contribuições estão no caput do art. 195. As outras fontes, obedecido o disposto no art. 154, inciso I, dá a natureza de imposto, que pode ser vinculado, como ocorre, por exemplo, na parte da vinculação dos impostos à educação, como determina o art. 212 da Constituição. É evidente que a obediência faz com que seja colocado o aspecto do que tenha natureza de imposto, tendo de obedecer às exigências acima mencionadas, ou seja, não ter fato gerador, nem base de cálculo e nem seja cumulativo.

Haverá, em breve, não só no Tribunal, mas em São Paulo, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Brasília e Rio de Janeiro, o problema da Lei Complementar nº 84. Se esses 15%, que têm a mesma base de cálculo do imposto de renda na fonte, entendem que foi criado com base no art. 154, inciso I, não estariam violentando o art. 154, inciso I. Não vou antecipar minha posição porque não estou aqui para analisar a Lei Complementar nº 84.

Mas, a meu ver, a natureza jurídica é a de imposto. O que faz o Governo na sua reformulação? Retira a lei complementar para lançamento de qualquer novo imposto, pode ser por lei ordinária, mais do que isso, retira a necessidade de que não tenha a mesma base de cálculo, não tenha o mesmo fato gerador e possa ser cumulativo.

O que vale dizer: passamos a ter um Sistema Tributário rígido, de um lado, e absolutamente aberto, com o art. 154, inciso I - "os impostos da Constituição são esses e mais aqueles que o Governo desejar." Ora, isso é para aumentar o poder impositivo, o que me preocupa profundamente.

Farei agora uma análise, um pouco mais pormenorizada, daquilo que representa o "cavalo de batalha" das discussões, que é o que diz respeito ao ICMS.

Nada obstante aumentar seu poder impositivo em relação ao empréstimo compulsório, a competência residual do que vai criar, e na reforma da previdência há também um dispositivo — que ninguém tem discutido — e que aumenta fantasticamente o poder impositivo da União, porque à palavra "faturamento" acrescentaram que a contribuição pode incidir sobre "faturamento ou receita", o que vale dizer: com a palavra receita, o Governo pode obter contribuição sobre qualquer tipo de receita, — se eu vender um imóvel a alguém, ele irá pagar um imposto de transmissão imobiliária e terei uma receita. Receita é uma palavra que justifica a imposição de contribuição. Então, poderá o Governo cobrar uma contribuição social sobre aquela receita, independentemente do imposto de transmissão. Poderá haver tantas contribuições quanto os impostos existentes, e essa palavra de aumento do poder impositivo está na reforma da Previdência.

Mas, no que diz respeito ao ICMS, o que impressiona é que o Governo Federal apresenta uma proposta teoricamente semelhante àquela que discutimos na Constituição de 88, que foi objeto de muitos dos projetos — do PEC 49, do PEC 17 — duas Propostas de Emenda Constitucional, muito discutidas, dos Deputados Luiz Carlos Hauly e Flávio Rocha, que depois foram substituídas pela do Deputado Ponte, cujo substitutivo foi o que ficou, com a reforma de Flávio Rocha. É que a União, a título de unificar o ICMS e dar um regime jurídico controlado pela União, alargou consideravelmente a força impositiva do IPI. O que fez a União? Criou o ICMS federal e o estadual, o que vale dizer: haverá um único regime jurídico com dois tipos de poderes impositivos, com dois tipos de fiscalização, subordinados ao mesmo regime jurídico, que é para o ICMS estadual e federal, com a diferença que, em relação ao ICMS federal, o Governo recupera os cinco impostos que havia perdido na Constituinte e os três únicos: o de transporte e o de comunicações, e alarga, consideravelmente, a base de cálculo do IPI, abrangendo todo o comércio. Quer dizer, a União fica com a totalidade de todas as operações circulatórias, recuperando cinco impostos que perdera e, mais, alargando a sua base de cálculo para todo o comércio, que sempre foi o campo próprio de incidência dos estados, desde o Imposto sobre Vendas e Consignações e os impostos anteriores, e passa a definir o regime jurídico, porque caberá ao Senado Federal definir o regime jurídico em normas gerais, alíquotas, eliminando-se o CONFAS para estados e para a União, com um poder absoluto, inclusive o de definir, parcialmente, vai-se adotar o regime de origem ou o regime de destino para efeitos do ICMS.

A redação do inciso IX do art. 155 é impressionante, porque o poder fantástico que se vai dar ao Senado Federal e à União é de tal ordem que os estados perdem a sua competência impositiva.

Queria analisar essas facetas: a primeira, ao transferir para o Senado Federal a competência impositiva de definir qual é o regime jurídico, não será lei complementar, será o Senado Federal, se será de destino ou de origem, que poderá ser adotado, parcialmente, "poderá estabelecer protecionismos que atribuam, gradualmente, o produto à arrecadação da alíquota estadual, distrital e federal, parcial, ou totalmente, ao Estado ou ao Distrito Federal, pode ser para uns e pode não ser para outros, de localização do destinatário da mercadoria, o Senado Federal. Dá-se uma força política como nunca nenhum Presidente, diria, nenhum ditador, teve neste país. Por quê? Todos sabemos que o Senado Federal é mais dócil ao Executivo do que à Câmara dos Deputados. Num estado como São Paulo há setenta deputados e só três senadores; no Acre há oito deputados e três senadores.

É muito mais fácil controlar, mediante concessões aos estados, o Senado do que a Câmara; é a tradição da República brasileira. Esse bicame-ralismo é algo que deveria ser refletido no país, porque o país tem um falso bicameralismo. Na verdade, o Senado é uma espécie de Segunda Instância Legislativa que revê os projetos da Câmara dos Deputados, e a Câmara dos Deputados, muitas vezes, transforma-se em Segunda Instância Legislativa do Senado.

Quando há um bicameralismo, cada um deve ter atribuições e competências próprias: a Câmara dos Deputados cuida daquilo que diz respeito aos interesses do povo, e o Senado, exclusivamente, daquilo que diz respeito aos interesse da Federação. Teríamos mais agilidade, inclusive, em todo o processo legislativo. Mas, no Brasil, criaram-se duas instâncias, na verdade, são dois Poderes que se complementam, criando ônus e demora para que tenhamos um processo legislativo.

Na reforma constitucional, o ideal seria, realmente, darmos atribuições bem definidas e nunca admitir uma segunda instância para revisão. Mas isso será muito difícil porque, raramente, quem tem o poder admite a abertura do poder.

O que representa, na verdade, essa letra b? Significa que se o Senado definir para alguns estados que eles terão o regime de destino, então todas as operações interestaduais — "São Paulo vende automóveis para o Estado do Rio Grande do Norte" — todos os automóveis que saírem de São Paulo não terão nenhuma tributação de ICMS lá, e toda tributação de ICMS será no destino. E como isso pode ser feito parcialmente, pode-se escolher a dedo os estados em que se pretende ter apoio para determinados projetos e punir governadores recalcitrantes; governadores que sejam contra o Poder Executivo federal, o que vale dizer, o Senado definirá qual será a competência para o regime de origem ou de destino daqueles estados ou do próprio Distrito Federal que desejar, ou seja, uma força fantástica que se pode inviabilizar.

Fizemos algumas projeções, por exemplo, do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, estados que, se tiverem de sofrer uma transferência, em nível de destino, vão perder. Em São Paulo se calcula — de 12% a 25 % entre a probabilidade mais otimista e a mais pessimista da Receita; e o estado que está falido, que não tem receita, a essa altura, porque grande parcela dela é transferida.

Quem definirá no processo Federativo não será o Estado, mas sim o Senado Federal, e isso é extremamente grave.

Mas, o aspecto mais interessante: vamos admitir que se adote, segundo projeto do Governo, o sistema do destino, o regime jurídico, a disciplina jurídica do destino.

Para que o empresário daquele local ou aquele que está mandando mercadoria numa operação interestadual não seja beneficiado numa concorrência desleal com empresários de outros estados, sempre que o Senado definir que o regime jurídico será o de destino portanto haverá uma deso-neração do ICMS no estado de origem, o percentual que deveria ficar com o estado fica com a União, o ICMS federal, para que não haja concorrência desleal, de tal forma que, — vamos admitir que o ICMS estadual seja de 18% e o federal de 4%, uma mercadoria sai de São Paulo para Minas Gerais, ou para os estados do Norte, a impressão que se tem é que isso é mais para atender uma grita dos estados do Norte, que há muito tempo defendem a tese do regime jurídico de destino, mas nacional e não parcial — isso representaria que o empresário de São Paulo não vai pagar os 18% do ICMS, mas esses 18% ele vai pagar para o ICMS federal. A União passa a ter o benefício daquele ICMS federal, que não vai representar, de rigor, um benefício muito grande, embora onere o produtor local sem que o estado local tenha o benefício. Por quê? Porque é evidente que, se ele recolher aquele ICMS federal recolhido em São Paulo em lugar do ICMS estadual, será compensado no destino, mas descompensa a política econômica dos estados e, os estados que não tiverem força no Senado ou aqueles com maior viabilidade econômica serão sempre mais procurados em nível de renúncia de suas receitas, passa-se a ter um Sistema Tributário que vem efetivamente prejudicar.

Estou convencido de que se tivéssemos um sistema mais simples como aquele que propusemos, ou outro sistema de ter um único imposto com partições bem definidas, com critérios lógicos, com a capacidade de arrecadação não ficando à mercê da União, que não tem máquina administrativa para isso, mas para os estados, funcionaria melhor. Dessa fortuna, pergunto-me se não haveria algumas inconstitucionalidades. Uma delas diz respeito à autonomia financeira dos estados. Quais são as três características fundamentais de uma autonomia federativa? Uma entidade federativa tem três autonomias: política, administrativa e financeira. Qual é o principal imposto dos estados? O ICMS. Ora, se os estados perdem a sua competência impositiva, a sua competência legislativa sobre seu principal imposto — ficando subordinado ao Senado no que diz respeito à definição do seu regime jurídico em todas as operações interestaduais, que, diferente do que está hoje na Constituição, pois a Constituição dá ao Senado, dá, entretanto, aos estados a possibilidade de fazer prevalecer a sua vontade, o seu poder impositivo sobre o Senado — é evidente que uma cláusula pétrea, enfim, modestamente pensando, está sendo atingida. O art. 60, § 4º, não diz que o sistema federativo não pode ser alterado. Ora, no momento em que se atinge a principal receita e se retira a competência impositiva dessa principal receita dos estados, de alguma forma o sistema federativo não está sendo atingido?

E pergunto: será que o Senado Federal, com todo o respeito que tenho aos senadores, tem sensibilidade para compreender o problema dos chamados estados maiores e mais ricos que têm uma representação pe-queniníssima no Senado Federal, porque seu número é muito pequeno na relação de Representantes do Concerto dos 81 Senadores, o que isso representaria de descompasso nas políticas de cada um desses estados?

A sensação que tenho é a de que esse Projeto, cuja filosofia seria correta, a de simplificar o controle e a disciplina jurídica de um imposto circulatório, segue por um caminho incorreto mais grave ainda, porque, na verdade, trará problemas de descompassos sérios nas finanças de muitos estados; mas, o que é pior na minha opinião, fere à Constituição por ferir o sistema federativo. E o Governo tem conhecimento disso. Por essa razão, no próprio Projeto, há propostas para facilitar a vida dos estados que vão, evidentemente, ser prejudicados com essa política. E o que faz o Governo? O ITR, que é de competência federal, passa para os estados. E isso, a mim, que como modesto mediador reflito permanentemente sobre essas questões tributárias, preocupa-me muito. Os tributos têm um caráter regulatório ou caráter arrecadatório. O Governo está transferindo para os estados, para compensar, para dar a um imposto nitidamente de caráter regulatório, um caráter arrecadatório.

Para mim, a reforma agrária teria de ser feita no ITR. O conflito dos sem-terra preocupa-me muito, porque é um conflito de violação do direito; cada vez que se invadem propriedades garantidas pela lei é evidente que o direito está sendo maculado. E, cada vez que se dá força a essas invasões, é claro que todo direito e toda segurança jurídica de um país ficam prejudicados, ao ponto de muitas vezes haver invasão de fazendas, matanças, emboscadas de pessoas que trabalham nas fazendas sem que haja uma reação. E quando há invasão de prédios públicos, o direito ainda está, consideravelmente, mais maculado. Ora, como fazer uma reforma agrária, num país que precisa de reforma agrária, sem maculação do direito? A idéia é o ITR, é o Imposto Territorial Rural Progressivo, violentamente progressivo em relação às terras improdutivas para que, ou com imposto, ou com a transferência dessas terras, se possam fazer os assentamentos necessários. Essa é a filosofia do ITR. Foi dessa forma que ele foi criado, esse é o sentido. Por essa razão, essa política só pode ser da União; não é um imposto para arrecadar, é um imposto para fazer reforma agrária. E, na proposta do Governo, ele abre mão desse imposto e passa para os estados, a fim de que eles possam arrecadar e nós poderemos, então, ter um processo absolutamente contrário a toda história sobre tributos — tirando os fisiocratas, que nunca chegaram a compreender perfeitamente o problema da riqueza da terra. Por essa razão é que há uma escola econômica, apenas para reflexão. O certo é que, em todos os países, as propriedades produtivas são beneficiadas pela tributação, já que a produção agrícola é economicamente ruim, gera pouco. Ludo Viguera, que fez a recuperação da Alemanha, colocava o seguinte: toda a produção agropecuária da Alemanha terá de ser uma produção protegida pelo estado para gerar alimentos e, necessariamente, subsidiada; é subsidiada na União Européia; é subsidiada nos Estados Unidos. Por quê? Porque não há competitividade e os tributos servem para estimular investimentos. Quanto mais produtiva menor a tributação. A propriedade improdutiva, para que possa ser produtiva, tem de ser apenada. Por essa razão, o ITR é um imposto punitivo, regulatório. O Governo passa para os estados, dizendo: podem transformar esse imposto num imposto arrecadatório.

O que poderá levar os estados a tributarem consideravelmente, mas para obter uma arrecadação quando, na verdade, não deveriam ter esse instrumento em suas mãos, porque não sabem fazer política agrária, pois política agrária tem de ser de caráter nacional; além disso poderão tributar de tal forma as propriedades produtivas, dificultando ainda mais uma crise na agropecuária, que todos conhecem, até porque houve uma âncora verde: o governo fantasticamente conseguiu manter os preços estáveis, mas os juros de mercado para produção agropecuária, por essa razão temos, hoje, uma crise na agropecuária como nunca houve no Brasil.

Para terminar, uma consideração que é positiva no projeto, e que diz respeito aos semi-elaborados, em que o projeto retira da competência dos estados a possibilidade de tributar os semi-elaborados (Lei Complementar nº 65).

O Brasil é um dos poucos países que se dá ao luxo de exportar produtos e tributos. Os semi-elaborados representam a exportação de tributos, e a definição dos semi-elaborados — como foi colocada na Lei Complementar nº 65 — é muito ruim, porque delega ao Poder Executivo a definição do que sejam produtos semi-elaborados. Alcides Jorge Costa, com muita felicidade, disse: "para mim, produto acabado é comida no prato, porque aí vai direto para o estômago, o resto é semi-elaborado. O automóvel que não tenha ar condicionado é um semi-elaborado, porque o completo é um automóvel com ar condicionado."

Então, a Lei Complementar pode atingir o que bem entender. Ora, exportar no momento em que há uma globalização da economia, em que países como a Coréia subsidiam de forma sofisticadíssima os seus produtos, criando uma concorrência... Com os chineses, o subsídio é fantástico. Ganhei outro dia uma camisa da minha mulher: achei muito bonita, não achei nada de especial, e ela disse que pagou seis reais. E era uma camisa chinesa, estrangeira, porque país nenhum exporta tributos.

Nós temos aqui um protecionismo às avessas: nosso câmbio é defasado, pois, no dia 1º de julho de 1994, um dólar valia um real e no dia 21 de junho de 1996, um dólar vale um real. Só que tivemos uma inflação de 50%. Vale dizer o real está supervalorizado e o dólar está desvalorizado no país. E isso dificulta a exportação, por isso nós perdemos competitividade externa e interna.

Os juros do mercado internacional de um ano correspondem aos juros do mercado brasileiro de um mês e meio. Vale dizer, para financiar uma exportação, temos o ônus de juros maiores no mercado interno do que no mercado externo. Então, qualquer exportação para o Brasil praticamente é financiada a um custo com o qual, internamente, não podemos concorrer.

E, por fim, a nossa carga tributária acumulativa é maior para o produto nacional do que para o produto importado. Se eu comprar um carro estrangeiro, vou pagar COFINS uma vez, talvez duas. Se eu fabricar um carro no Brasil, vou pagar COFINS "n" vezes, desde a primeira à décima operação, quando o produto estiver colocado no mercado. É uma concorrência às avessas, é um protecionismo às avessas.

Ora, dentro dessa filosofia que tirou competitividade ao produto nacional, que faz com que, em matéria de juros, defasagem cambial e de tributos, o produto nacional seja mais caro no mercado externo e interno do que o produto estrangeiro, essa medida de tirar a possibilidade de tributar os semi-elaborados pelo ICMS, parece-me uma proposta adequada do projeto do governo.

Em conversa com o Deputado Kandir sobre problemas do Judiciário, não especificamente sobre a questão tributária, isso ocorreu uma semana antes de ele ir para o Ministério, abordamos também uma tese dele sobre esquecer da reforma tributária de nível constitucional, e tentar implementar, por lei complementar, algumas disposições constitucionais para desonerar essa carga honorária excessiva no Brasil, que hoje é de 31% sobre o PIB. Para que se tenha noção do que representa isso, nos Estados Unidos a carga tributária é de 33% sobre o PIB, e considere-se o nível de serviços públicos que eles têm, e o nível de serviço público que temos no Brasil, com dois pontos percentuais a menos. Com déficit público, com geração, e que a política de juros, para manter sob controle a inflação, torna absolutamente inviável — uma parcela fundamental do esforço nacional fica presa a essa política de manutenção do real. Pois bem, dentro dessa linha conversava com ele, a linha de procurar desonerar, por exemplo, semi-elaborados por lei complementar, altera a Lei Complementar nº 65 e tira delegação de competência legislativa que foi dada aos estados, porque é uma delegação que, na minha opinião, não deveria ter sido dada; cabe ao Legislativo legislar e não aos estados, e define três, quatro ou cinco produtos como semi-elaborados, e o resto desonera para poder dar competitividade.

Sobre o CPMF: é muito mais lógico eliminar toda a tributação de COFINS, PIS, toda a tributação cumulativa com uma contribuição social sobre o lucro maior, com o que, evidentemente, as empresas com potencia-lidade de pagar, pagariam, e não haveria essa superposição de cargas cumulativas. O que me impressiona do CPMF, do Ministro Jatene, é que o Governo vai ter de gastar muito mais para arrecadar o CPMF do que vai ganhar. Estive em Brasília mediando um debate entre os Senadores Sérgio Machado, Élcio Álvares e o Deputado Benito Gama, mas antes do nosso painel, o Deputado Luiz Eduardo falava sobre o CPMF. Fiz uma única pergunta para ele: Deputado, os senhores receberam o quadro de quanto é que o Governo vai receber com o CPMF — calcula-se de 6 a 8 bilhões por ano; agora, é evidente que quem tem uma caderneta de poupança, se tiver de pagar o IPMF na base de 0,25%, vai ter de pagar 0,25% quando depositar e, também, quando retirar; como a rentabilidade é de 0,50% ele vai investir sem receber nada. Para que o Governo possa sustentar o interesse na poupança e para que o cidadão tenha alguma rentabilidade, vai ter de aumentar a taxa de juros correspondentes à caderneta de poupança, o mesmo em relação ao CDB e a todos os títulos que estão aí, o que vale dizer, os juros vão ficar mais elevados, o custo no Brasil vai ficar mais elevado. Como o Governo deve 138 bilhões de dólares, todo CPMF também terá de ser pago pelo Governo naqueles títulos de mercado. É evidente que os deputados devem ter recebido do Governo Federal uma projeção de quanto eles vão arrecadar e de quanto é que vão gastar para girar esse CPMF, que vai incidir fundamentalmente sobre a essência da política do Plano Real, que é a atuação do Banco Central.

O Deputado disse: Sr. lves, não temos nenhum quadro nesse sentido. Eu disse: então, Sr. Deputado, é fundamental que os senhores discutam à luz desse argumento, porque esse é um argumento essencial; o Governo vai gastar, mas é preciso saber quanto vai gastar para ver se essa contribuição se justifica. E o Ministro Kandir tem pleno conhecimento de que vai ser mais oneroso para o Estado, e, por essa razão, é que ele tem uma alternativa.

Sou favorável a uma reforma do Sistema Tributário na Constituição para simplificar. Há essa proposta, que há cinco ou seis anos tem sido discutida, e penso que seria a mais lógica, mais racional, sem afetar o sistema federativo, até porque haveria capacidade arrecadativa de cada entidade nos impostos de sua vocação, renda para a União, circulatório para os estados, propriedade imobiliária para o município, mas haveria uma competência impositiva da Federação.

Aceitar esse projeto do Governo, que apenas inclui um aumento fantástico do seu poder impositivo, sem simplificar o sistema, porque fora esses aspectos, o resto continua rigorosamente como está, preferiria concluir contando uma história. Dizem que Nero, no fim de sua vida, quando passava pela VIA ÁPIA, o povo gritava: Morra, Nero! Morra, Nero! Viu uma velhinha gritando: Viva, Nero! Viva, Nero. Então, ele parou, não acreditou, desceu da sua biga, e disse: A senhora me considera o maior Imperador de Roma? Ela disse: Não, considero-o o pior. Disse-lhe, então, Nero: E por que então a senhora disse viva, Nero? Ela respondeu: Muito simples, sou muito velha, já vi os quatro Cláudios, os quatro Imperadores que antecederam, e cada um foi pior que o outro, e se o senhor morrer, vem ainda um pior. Por essa razão digo: Viva, Nero!

Prefiro continuar com o sistema atual a ter esse novo.

Ives Gandra da Silva Martins é professor de Direito Tributário da Faculdade de Direito da Universidade Mackenzie de São Paulo