^{REFORMA DO PODER JUDICIÁRIO}

Edgard Silveira Bueno Filho

Com a inspiração doutrinária dos iluministas, dando-se destaque aos ensinamentos de Montesquieu, e na experiência pragmática da bicentenária constituição norte-americana, o Brasil acolheu o célebre princípio da tripartição das funções estatais, de tal sorte que a função de inovar originariamente a ordem jurídica foi conferida ao Legislativo, enquanto que a de cumprir a lei de ofício e a de dirimir conflitos decorrentes da sua aplicação foram atribuídas, respectivamente, ao Executivo e ao Judiciário.

A separação das funções e a atribuição de tarefas distintas a órgãos distintos e independentes uns dos outros vieram da certeza iluminista de que o expediente poderia impedir o exercício arbitrário do poder.

Como esses instrumentos se revelaram insuficientes para evitar conflitos de atribuições e competência, o gênio norte-americano criou um sistema de freios e contrapesos (checks and balances in government), em nível constitucional, aprimorado por emendas e pela criação jurisprudencial da Suprema Corte, com o objetivo de impedir a prevalência de um poder sobre o outro.

Apesar de toda a genialidade dos iluministas e dos fundadores da pátria norte-americana, bem assim da evolução das instituições nos dois séculos que se seguiram, os sistemas políticos e as estruturas jurídicas de hoje não são capazes de evitar choques entre os poderes e muito menos de evitar repercussões indesejadas. Principalmente, nos países que adotam o sistema presidencialista de governo em razão da tendência natural de hipertrofia do Poder Executivo. Lawrence Baum(1), in A Suprema Corte Americana, assinala esse fato e analisa as reações do Legislativo e do Executivo em face das decisões daquela Corte.

Tudo isso, somado à falta de tradição de exercício da democracia entre nós, tem permitido que a sociedade brasileira seja testemunha viva de propostas casuísticas vindas ora do Legislativo, ora do Executivo no que tange à atividade jurisdicional. Propostas que surgem como respostas acres às derrotas tanto do Executivo, quanto do Legislativo em disputas judiciais.

Prova disso são os projetos de lei visando à proibição de concessão de liminares, criação do órgão de controle externo da magistratura etc. Isso sem falar nas críticas quanto à morosidade da Justiça, da falta de colaboração do Judiciário no que tange à implementação de reforma agrária, ou no aumento de suas despesas.

Há casos de represálias que resultaram até mesmo na recusa de nomeação de juízes para tribunais superiores, sob a alegação de que o indicado costuma decidir contra o governo.

Fiz essas observações não com o objetivo de livrar o Judiciário de críticas, mas para melhor compreensão de algumas propostas de reforma do Judiciário, objeto último deste trabalho.

Como se sabe, o atual governo considera imprescindível, para a modernização do Brasil, que se reforme a Constituição de 1988. Tão urgente consideram a tarefa que alguns dos temas constitucionais submetidos à revisão sequer chegaram a ser colocados em prática.

Embora, como cidadão, tenha o direito de opinar sobre a conveniência e oportunidade de se alterarem dispositivos da Carta Magna relativos à estrutura, competência e à natureza dos serviços jurisdicionais, desde logo, sem que a atual Constituição tenha sequer 10 anos de vigência, procurarei apenas discutir questões tópicas que merecem nossa reflexão.

ÓRGÃO DE CONTROLE EXTERNO

Depois de inúmeros debates, parece que há hoje um consenso a respeito da necessidade de existência de um órgão nacional encarregado de fiscalizar a prestação dos serviços judiciários, em razão de distorções e abusos que se verificam em um e outro estado federado, sem que a cúpula local tome providências correicionais.

A discussão do tema já demonstrou, também, a absoluta inconveniência de se entregar essa tarefa técnica de fiscalização a pessoas estranhas às atividades do órgão jurisdicional, mormente a pessoas ligadas a outros poderes.

Não se pensa, ademais, em permitir que tal órgão venha a se imiscuir na tarefa jurisdicional stricto sensu.

Resta, depois de percebido o equívoco de tais proposições, a tarefa nada fácil de se compatibilizarem as competências desse novo órgão com a autonomia dos tribunais, autonomia que decorre da Constituição e que deve ser mantida. Mesmo porque a concentração dessa competência de modo exclusivo no órgão de controle central redundaria na sua inoperância, diante do pequeno número de integrantes e do grande percentual de reclamações que a ele serão levadas, as quais atualmente se processam nos órgãos correicionais de 2º grau.

Enfim, se for possível dar a esse órgão estrutura e atribuições que não infrinjam o princípio da autonomia estadual e da autonomia dos tribunais, a novidade, em figurino diverso daquele fruto do "participatismo", poderá trazer alguma melhora no funcionamento do Judiciário.

A INICIATIVA DAS LEIS

Outro assunto polêmico tem relação com a atribuição da iniciativa das leis aos tribunais. Tal novidade é discutível na medida em que o Judiciário não deve, a não ser quando for absolutamente indispensável, assumir tarefas que são próprias de órgãos com funções políticas, cujos representantes por essa mesma razão são escolhidos não mediante processo de capacitação, mas por eleições.

O juiz pode e deve dar opinião técnica sobre proposta legislativa que tenha reflexo na sua atividade. Entretanto, não deve ter a iniciativa de propor leis que no futuro se verá obrigado a interpretar e aplicar, até para não se comprometer com uma ou outra interpretação. Ou, o que é pior, pretender dar à lei a chamada interpretação autêntica, cuja qualidade é duvidosa.

Carlos Maximiliano(2), com apoio na doutrina estrangeira, diz ser a interpretação autêntica "filha do absolutismo" e hoje uma exceção rara e antipática, em todos os países cultos.

O mais adequado, sob esse aspecto, é manter o poder de iniciativa reservado aos tribunais em matéria que diga respeito à sua estrutura e funcionamento, como hoje acontece, porque isso é indispensável para garantir a autonomia do Judiciário. Deveras, ninguém melhor que o tribunal interessado para saber quais suas necessidades e o melhor momento para satisfazê-las.

DECISÕES COM EFEITOS VINCULANTES

Por último, tocarei em outro assunto polêmico: as chamadas súmulas de efeitos vinculantes, proposta à qual anuncio minha adesão, desde que o expediente venha a ser adotado com algumas cautelas.

Os opositores da idéia têm sustentado, a meu ver sem razão, que a submissão às decisões com efeitos vinculantes reduz a liberdade de que dispõe o juiz de decidir segundo suas próprias convicções. Ou que sua adoção pode transformar a atividade judicante, que é muito rica, numa tarefa própria de autômato, a ponto de dispensar o ser humano.

Essa preocupação de inúmeros juízes, advogados e outros operadores do direito tem, a justificá-la, fatos do passado. Eis que no período de governo militar não foram poucas as oportunidades em que se procurou calar o Judiciário com imposição de decisões de cima para baixo, ou seja, na direção inversa da que naturalmente deve ocorrer.

Explico-me melhor: uma boa decisão judicial é aquela que foi produzida pelo juiz de primeira instância, depois de ter passado pelo crivo do contraditório, consolidada ou modificada pelos tribunais de apelação e eventualmente submetida aos tribunais superiores (TST, TSE, STJ e STF).

Esse é o caminho natural para se chegar a uma decisão o mais próxima possível da justa. Não há, sob esse aspecto, como objetar a qualidade das decisões assim proferidas.

Houve época, porém, em que o Executivo, forte como era, não quis ver suas decisões confrontadas por juízes espalhados por todo o país, razão pela qual foi instituída a ação de interpretação de lei ou ato normativo federal (art. 119, I, letra "l" da CF de 1969) junto ao STF, órgão que se dizia sensível às ponderações do governante de plantão.

Do mesmo modo, em fase mais recente, já no engatinhar do período democrático, criou-se a ação direta de constitucionalidade com um propósito que se diz idêntico, ou seja, de restringir o exercício da jurisdição difusa.

Iniciativas como essas assustam e preocupam a todos, não só aos que criticam a adoção de efeitos vinculantes, pois, ainda que os componentes da Suprema Corte não se deixem influenciar por pressões políticas, como, aliás, tem acontecido, duvida-se mesmo assim da qualidade das decisões obtidas por esse método, em razão do debate quase inexistente da matéria sub judice.

A decisão interpretativa da lei em tese ou declaratória de constitucionalidade da lei, sem que haja aberta controvérsia sobre o tema, permite a produção de sentença pouco meditada, não amadurecida, precipitada; eis que os juízes podem não ter tido tempo ou condições de refletir sobre todos os seus múltiplos aspectos.

Sob este ângulo, ou seja, de se conferirem efeitos vinculantes a decisões produzidas sem o percurso da via normal e de cima para baixo, alinho-me aos que criticam a idéia.

Quando, porém, se está diante de decisão que resolveu questão controvertida pela via normal, ou seja, depois de examinada desde o juiz de 1º grau até os tribunais superiores, há que se ponderar que a decisão por eles proferida não pode ser ignorada pelos demais integrantes da magistratura. Mormente se atentarmos que a competência, a autoridade e a definitividade, qualidades próprias de tais decisões, decorrem de preceitos constitucionais bem claros.

Primeiro, para garantia do princípio da segurança jurídica, segundo o qual cada cidadão deve ter certeza de que, agindo de um certo modo, não corre riscos. Deveras, a vinculação apresenta-se útil para permitir que as atividades sociais sejam conduzidas com razoável grau de certeza quanto às conseqüências jurídicas de seus atos. Além do mais, ela possibilita uma igualdade de tratamento aos litigantes em idêntica situação.

Segundo, porque a estabilidade dos precedentes poupa os juízes da tarefa de reexaminar as situações e normas aplicáveis a cada caso subseqüente, permitindo que os mesmos dispensem maior atenção a casos novos, não repetitivos.

É bem verdade que a vinculação levada ao extremo pode desenvolver um direito estático, como, por exemplo, de certa forma, ocorre na Inglaterra(3). Todavia, o direito norte-americano, que nos tem sido fonte de inspiração, adota postura distinta e na medida em que a Corte Suprema tem modificado o conteúdo de inúmeros precedentes diante do surgimento de situações antes não previstas. Essa idéia de mudança não conflita com a de estabilidade, eis que a revisão dos precedentes pode e deve ocorrer não só nas hipóteses de má aplicação ou má compreensão do Direito, mas também quando novos argumentos ainda não enfrentados pela jurisprudência sejam suscitados.

Como a Justiça brasileira tem sido criativa e não se tem demonstrado fiel a uma jurisprudência estática, é de se presumir que tanto o Supremo quanto o Superior Tribunal de Justiça saberão mudar os precedentes quando for o caso.

Finalmente, sob o ponto de vista constitucional não se pode ignorar que a Carta Magna defere competências a essas Cortes para dizer definitivamente o direito aplicável, nos casos dos arts. 102, I, "a", III, "a" a "c" e 104, III, "a" a "c". Essa circunstância por si só já deveria induzir os juízes de jurisdições inferiores a se submeterem à interpretação dada, por amor à coerência e à lógica do sistema jurídico. Por isso, creio, nada de muito extraordinário ocorrerá com a introdução dos efeitos vinculantes de forma explícita na Constituição como já existe para as ADIN e ADC.

Quanto ao receio de produção de decisões precipitadas, penso que não devam ser criados novos expedientes para possibilitar o exame imediato de questões importantes pelas cortes superiores, antes mesmo do surgimento de conflitos concretos.

Nada impede, porém, que se criem mecanismos que permitam a agilização da discussão de causa passível de se transformar em leading case, mediante o requerimento fundamentado, de preferência, por qualquer das partes ou do Ministério Público. Permitindo-se, inclusive, para não se correr o risco de decisão pouco amadurecida, a intervenção de terceiros para se alinharem à parte que desejam ver sair vencedora, com a possibilidade de oferta de memoriais, a exemplo do que ocorre com os amicus curiae do direito americano.

Estou certo de que a novidade, ao menos no que se refere à Justiça Federal, deverá provocar uma verdadeira revolução, na medida em que incontáveis litígios repetitivos poderão vir a ser solucionados rapidamente com a aplicação dos precedentes vinculantes. Alívio que produzirá, necessariamente, reflexos no STJ e STF. Para conferir a veracidade dessas afirmações, basta que se examinem as estatísticas: nos grandes centros como São Paulo, Rio, Brasília, a Justiça Federal tem mais de 7.000 processos, cujos temas, em geral, exclusivamente de direito, já foram resolvidos por todas as instâncias, o mesmo ocorrendo nos Tribunais Regionais, no STJ e no STF. Em especial, porque a vinculação deve, também, atingir a Administração Pública como já tive a oportunidade de esclarecer em artigo publicado na Tribuna do Direito, de janeiro último.

REFERÊNCIAS

BIBLIOGRÁFICAS

1. BAUM, Lawrence. A Suprema Corte Americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1985. p. 328.

2. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979. p. 91.

3. SCHWARTZ, Bernard. Direito Constitucional Americano. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p.200.

 

Edgard Silveira Bueno Filho é advogado, integrante do Escritório Lima Gonçalves, Jambor, Rotenberg e Silveira Bueno. Foi juiz no TRF da 3ª Região e procurador do Estado de São Paulo. É mestre em Direito Constitucional e professor da PUC-SP.